云德清算--关于破产案件中案外人农民工工资利益保护的探讨

湖南云德清算服务有限公司朱天华

在破产案件中，工程款债权人（包括施工企业和实际施工人）往往存在拖欠农民工工资的情况。由于农民工属于弱势群体，又不是破产企业的债权人，在破产案件中属于案外人，他们的利益如何在破产案件中依法得到保护，是破产案件实务中需要妥善解决的民生问题。本文拟做探讨。
一、在破产案件中处理工程款债权人拖欠农民工工资问题存在的法律障碍和引发的涉稳问题
1、农民工不是破产案件中的债权人，在没有生效法律文书作依据的情况下无法直接要求管理人支付拖欠的工资。农民工与施工企业是劳动合同关系，或者与实际施工人是雇佣关系，农民工只能向施工企业或者实际施工人主张工资报酬。
2、农民工在破产程序中能否通过工程款债权的受偿获得工资清偿，取决于相应工程款债权的受偿情况。由于建筑市场管理不规范，挂靠、违法分包转包等普遍存在，农民工往往无法向施工企业主张工资，或者是施工企业本身就是一个空壳也没有支付能力，农民工的工资就指望在破产案件中从工程款债权受偿额中得到清偿，但是工程款债权能否得到受偿、受偿比例多少，直接影响到农民工工资的清偿。
3、农民工工资如果没有取得生效法律文书，就无法通过破产案件获得清偿。特别是工程款债权人的债权受偿权益被司法冻结的情况下，因涉及到施工企业或实际施工人的申请执行人的合法利益，农民工不能在工程款债权的受偿额中获得工资清偿。如果农民工已经超过了通过司法程序救济的时效，农民工无法通过法律程序主张权利，这种情况下农民工工资的清偿就非常困难了。
4、由于上述原因，加上破产案件往往长达数年仍不能结案，农民工工资因长期得不到支付，成群结队上访，造成严重社会影响。
二、如果农民工工资已经取得生效法律文书，农民工如何在破产程序中主张工资权利。
此情形下，如果农民工已经对工程款债权人申请了执行，管理人依法履行协助执行义务即可。
如果农民工还未申请执行，管理人在对工程款债权进行清偿时，可以对债权人和农民工进行协调，由债权人出具相应金额的领取受偿款手续，然后管理人直接向农民工支付工资。如果债权人不予配合，管理人可以建议农民工向人民法院申请执行。
如果破产财产按照清偿顺位，无法满足工程款债权的清偿，农民工的工资就不能从破产程序中从工程款债权受偿额中获得支付，农民工可以直接向施工企业或实际施工人主张。
三、如果农民工工资因超过时效丧失了通过司法程序维权，如何在破产程序中得到保护。
1、当地政府主管部门负有监管责任，政府有责任妥善解决好拖欠农民工工资问题。
农民工对拖欠工资通过司法程序维权是有期限限制的，也就是常说的“法律不保护趟在权利上睡觉的人”。由于农民工一般法律意识和维权知识不强，往往容易丧失了通过司法程序救济的时机，这就导致司法机关无法通过法律程序对农民工提供保护。
出现这个情况，追根溯源，除了农民工维权经验不足外，根本的原因在于当地政府监管不到位导致，所以地方政府应当积极作为，妥善处理，采取补救措施。理由如下：
根据《劳动保障监察条例》（国务院令（第４２３号）第十一条：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况”；该条例第二十一条、二十六条对拖欠工资如何履行监察职责做了具体规定。
根据劳动和社会保障部、建设部联合颁布实施的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发[2004]22号）的规定：“二、县级以上劳动和社会保障行政部门负责企业工资支付的监督管理，建设行政主管部门协助劳动和社会保障行政部门对企业执行本办法的情况进行监督检查。”“十三、企业应定期如实向当地劳动和社会保障行政部门及建设行政主管部门报送本单位工资支付情况。”“十五、企业应按有关规定缴纳工资保障金，存入当地政府指定的专户，用于垫付拖欠的农民工工资。”“十七、各级劳动和社会保障行政部门依法对企业支付农民工工资情况进行监察，对违法行为进行处理。企业在接受监察时应当如实报告情况，提供必要的资料和证明。”
根据《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知国办发〔2016〕49号》“五、实行农民工工资保证金差异化缴存办法。对一定时期内未发生工资拖欠的企业，实行减免措施；对发生工资拖欠的企业，适当提高缴存比例。”
根据上述规定，地方政府主管部门对施工企业按规定支付农民工工资负有严格监管的职责，且具体职责条款非常明确具体，如果政府主管部门严格履行监管职责，就不会出现或者少出现拖欠农民工工资的问题。显然，政府主管部门对拖欠农民工工资负有监管缺失的责任。
而且，有的破产企业在破产之前，当地政府就已经派驻了工作组组织自救，政府工作组在当时就应当将保护农民工工资的问题提到议事日程，也有责任依法处理拖欠农民工工资问题，并提示和指导农民工及时维权，防止超过时效。在这个情形下，农民工因超过了时效，无法通过司法程序主张工资，政府就更责无旁贷了。
2、管理人和办案法院没有法定职责也没有法定义务直接从破产财产中支付农民工工资。
在破产案件中，管理人对破产财产依法变价后进行分配，管理人只可能依据破产法的规定对已经确认的债权进行清偿。根据合同的相对性规则，农民工不是破产企业的债权人，没有也不能申报债权，没有理由向管理人或者承办法院主张从破产财产中支付工资。
如果施工企业或实际施工人与农民工达成工资支付协议并通知管理人，要求管理人直接从工程款债权受偿额中支付农民工工资的，管理人在对工程款债权进行清偿时，可以直接向农民工支付工资，但是前提是不得损害他人已经取得生效法律文书所确定的合法利益，如施工企业或实际施工人的申请执行人申请人民法院对施工企业或实际施工人的债权受偿权益进行了保全，或者要求管理人协助执行的。施工企业或实际施工人与农民工达成工资支付协议不能对抗人民法院的保全和协助执行。
3、农民工在超过司法程序维权时效的情况下，政府如何在破产程序中妥善处理拖欠农民工工资问题的探讨。
（1）依法追究施工企业拖欠农民工工资的刑事责任。
当地政府可以要求公安部门介入调查，对施工企业拖欠农民工工资依法追究拒不支付劳动报酬的刑事责任。
《刑法》第二百七十六条之一规定：“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。
有前两款行为，尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚”。
因此，如果农民工丧失了仲裁时效或诉讼时效，无法通过司法程序主张拖欠的工资，但是公安机关仍然可以依法追究施工企业的欠薪罪。在刑事程序中公安机关通过侦查确定拖欠工资额，然后由人民法院作出刑事判决，该刑事判决会对拖欠的工资额予以认定，并要求被告人施工企业予以支付。这样，农民工就取得了生效法律文书，可以按照本文上述第二部分执行。
（2）充分利用府院联动机制。
首先，由政府组织班子查清拖欠的工资额，防止恶意串通虚构工资额，损害施工企业或实际施工人的申请执行人的权益。
然后，政府与办案法院召开协调会并形成会议纪要，共同与施工企业或实际施工人的申请执行人沟通，申请执行人同意从执行款中让出一部分，然后政府和法院从财政救助资金中拿出一部分。地方政府还可以在破产财产变价中对投资人在政策范围内给予优惠政策，想办法“挤出”一点资金。这样多渠道筹措，能够一定程度上解决拖欠农民工工资问题。
在施工企业或实际施工人的工程款债权的受偿权益没有被司法冻结的情况下，政府和法院直接与施工企业或实际施工人沟通，在施工企业或实际施工人同意的前提下管理人在对工程款债权进行清偿时，可以直接从工程款债权的受偿款中向农民工支付工资。
实务中还有一种做法需要讨论，在春节等重要敏感日期之前，农民工往往会集体上访，要求解决拖欠工资问题。出于维稳考虑，政府和法院会要求管理人筹集一定数额的资金，作为“维稳资金”直接付给农民工，具体方案经过债委会和政府工作组同意，报法院批准后，由施工企业或实际施工人办理领款手续。这个做法有几个问题需要分析：一是农民工工资的真实性问题。由于没有生效法律文书，管理人无法认定拖欠的工资情况。虽然支付的“维稳资金”额度不大，占预估的债权受偿额的比例也较小，但是仍然属于“拍脑袋”。二是在工程款债权受偿权益被冻结的情况下，仍然从被冻结的受偿权益中支付农民工工资，可能使施工企业或实际施工人的申请执行人能够获得的执行款数额减少，损害了施工企业或实际施工人的申请执行人的合法权益，有协助施工企业或实际施工人规避执行的嫌疑，因为维稳负担不应当由施工企业或实际施工人的申请执行人来承担。三是在破产财产未变价和分配前，从破产财产中支付“维稳资金”，属于对工程款债权的个别清偿，违反了破产法的相关规定。所以，虽然政府和法院是迫于维稳压力，但这种做法的合法性仍值得商榷。