云德清算--浅谈企业破产府院联动机制的发展与完善

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摘要：
因破产案件牵涉利益主体众多，衍生社会问题多且复杂，仅靠司法力量已难以推动破产程序顺利进行，通过府院联动机制能较好解决破产衍生社会事务。府院联动机制作为解决破产衍生社会事务的有效机制，能够切实解决破产案件审理的实际问题，因此需要正视府院联动机制发展的不足之处，不断完善府院联动机制。
一、破产府院联动机制的提出与发展现状
（一）破产府院联动机制的提出。
2018年,最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》中首次提出了“府院联动”机制，并要求：“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难与问题”。
2019年，在办理企业破产成为营商环境主要评价指标的大背景下，中央、国务院先后出台的多个文件，如国务院第722号令《优化营商环境条例》、中发〔2019〕49 号《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》、国办发〔2019〕39号《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》等，这些文件都是政府加大对各级法院破产案件审理工作的支持力度作为各级政府优化营商环境的重要举措，强调了政府在这项工作上的主导作用和主体责任。
（二）破产府院联动机制的发展现状。
目前，浙江、江苏、广东等破产工作先进地区，都建立了府院联动机制，不仅出台了宏观的联动机制文件，还与政府各职能部门出台了具体的、操作性强的细化规定。其他地区也在借鉴先进经验的基础上不断升华府院联动机制的内涵。实践证明，府院联动机制建设做的好的地区，破产案件的办理效率也随之提升。
二、破产府院联动机制存在的问题
（一）府院联动机制更趋“人治化”。
目前，府院联动机制更多是各省内部的行政部门与法院的联动，更多地依赖于人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调，能否协调解决问题则取决于人的态度而非制度，甚至有时“府院联动”的建立与运行主要依靠领导的重视程度，可能出现换人就换政策的现象。加之，破产案件府院联动机制更多的是在各省内部才具有联动性，跨省则并无联动性。如跨省的政府与法院的领导不重视、不配合，则协调难度极大，导致办理破产案件困难重重。
（二）府院联动机制下制定的政策落实不到位。
在各地相互影响和促进下，政府和法院在府院联动机制下形成了不少助力破产案件审理的文件，但这些文件的精神并没有得到深入与全面的贯彻落实，没有对基层办事人员进行足够的学习，导致具体办事的人员在管理人履职时提出协助的有关请求，因不知道政策和办理流程而无法提供或高效提供真正的协助。
（三）缺少破产府院联动机制信息化平台。
目前，府院联动机制具体政策更多是管理人在线下办理，具体办事人员多因自身免责而需请示领导并签字审批，完成办理的时间具有不确定性，导致管理人在办理府院联动机制下的部分破产事务仍然显得不够高效。同时缺少建立以政府主导，并通过配套的政府招商政策助力破产财产处置的信息化平台，政府没有针对性、全面性地助力处置破产资产和引进破产企业投资人，间接加剧了破产财产处置和引进破产企业投资人难度，导致债权人长期无法实现债权清偿而影响社会稳定。
三、破产府院联动机制的完善
（一）建立“法治化”的府院联动机制。
从立法层面讲，立法机关需要立足国情，制定效力层级较高的上位法，以指导企业破产府院联动的司法实践；从地方政府层面，以上位法律为依据，制定可操作性强、责任明晰的府院联动配合机制；从跨域联动层面，以上位法为依据，加强跨区域破产案件府院联动机制，协同处理跨区域破产案件。
（二）设立专门的破产事务管理机构。
当前，为优化营商环境，服务国家经济发展，全国个别地方法院陆续设立了破产法庭，以此增加破产审判经验总结，并就相关经验上升立法层面，实现破产司法的国际接轨、优化国际化的营商环境的目标。同样设立破产设立专门的破产事务管理机构具有诸多积极作用，一是能够加强府院联动、部门协同，提高破产案件办理质效，保障破产制度顺利落地实施；二是对破产行政事务进行专业化、集约化管理，为市场主体提供更多的专业支持和协助，对于激发经济活力，营造稳定公平、可预期的国际一流法治化营商环境，以深圳市破产事务管理署成立为例，对推进营商示范区建设具有重要意义；三是有助于加强对管理人的监管，提升全国管理人破产职业技能水平，尽早实现与外国破产管理人接轨目标。
（三）破产府院联动机制信息化平台建设。
加快企业破产府院联动信息化平台建设，构建破产案件审、办、结信息公开与服务智慧系统，简化管理人在涉破产企业税务、取证、查档、注销等方面履职程序，如管理人能够提供合法依据和证明材料的情况下，可线上集中办理涉破产企业相关业务，进而实现破产案件高效、顺利推进。同时针对破产财产处置难和盘活企业资产问题，可在信息化平台设立破产资产招商、拍卖信息板块，发展出以破产财产作为招商基础的破“产”招“商”机制，通过配套政府的招商政策，助力破产财产的处置，以实现资产价值最大化，尽早实现债权人的合法权益，维护社会稳定。