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《全国法院审理房开企业破产案件座谈会纪要》对管理人的影响与应对

来源：未知|发布时间：2026-09-10|浏览次数：

《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》对管理人工作的影响与应对

作者 | 陈浩北京德恒（合肥）律师事务所高级合伙人

2025年12月30日，最高人民法院在北京召开全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会，住房和城乡建设部、中国人民银行、金融监管总局等单位有关负责同志参加。会后形成的《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（法〔2026〕137号，以下简称《纪要》）近期印发施行，共八部分三十六条。
房地产开发企业破产，是破产审判领域法律关系最复杂、涉及利益群体最广泛、涉访涉诉最多的案件类型之一。在全国范围内，对购房人债权性质、以物抵债处理、合同解除权、续建融资清偿顺位等核心问题把握不一、同案不同判的情况并不少见。同时基于近年来全国整个房地产开发行业的深度调整，也给破产审判工作带来众多新的问题和挑战。
在此背景下，最高人民法院在征求相关部门意见后出台的《纪要》，不仅是对众多现实问题的明确回应，客观上也为管理人履职、法院审判工作提供了合法性背书，故管理人应当完整、全面、深入地学习应用本纪要文件。
一、管辖与管理人选任规则调整
《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“企业破产法”）第三条规定，“破产案件由债务人住所地人民法院管辖”。但本纪要第一条现规定“以开发项目所在地确定破产管辖法院”，这是基于房地产开发企业破产案件特殊性而作出的务实调整。
在实践中，存在项目公司注册在A市但在B市进行房地产开发的现实情况。如机械适用《企业破产法》第三条的规定，则形成A市人民法院审理的破产案件，资产接管、现场勘查、续建监管、与属地政府对接都需在B市进行的情形。A市人民法院如需协调项目续建、业主办证等事项，应与B市人民政府或相关职能部门对接。受制于我国现有行政体制，上述工作的协调能力和效果，显然不如本地人民法院。
《纪要》第三条还进一步明确：管理人团队中应当吸收具备房地产开发、建设工程等专业知识和实务经验的人员，法院应当听取主要债权人对管理人选任的意见。管理人在房地产企业破产案件的履职过程中，实际需要处理工程款预算决算及审计、房屋销售推广及办证、竣工验收等大量非法律事务。从案件办理的角度上，如果管理人团队中具有相关专业知识和实务经验的人员，客观上有利于管理人的履职，能够有效控制续建成本、降低共益债务。预计此后人民法院在选聘房企管理人时，会将上述人员配备作为考虑的重要因素之一。
二、管理人享有的合同解除权边界，被重新划定
按照《企业破产法》第十八条，管理人对破产受理前成立、双方均未履行完毕的合同享有解除或继续履行的选择权。在《纪要》出台前，上述解除权并未区分合同类型，管理人可以单方解除任何双方均未履行完毕的合同。
但在本轮房地产调控周期中，出现了大量地方政府平台公司在政府协调下，与房地产开发企业签订代管、代持、代建等协议以实现保交楼、保交房目的的情况。上述协议依据《纪要》要求，管理人应当继续履行。该规定，为本轮房企出清时管理人如何处理上述“三代协议”提供了明确的路径指引。同时对于购房人在破产受理前已经支付全部购房款的购房合同，购房人所购房屋系用于满足刚性或改善型住房等居住需求的，征收拆迁安置户补偿安置的房屋，购房人已签订书面购房合同并办理预告登记但未支付全部购房款的，已交付占有房屋的购房人，这五类情形管理人依据《纪要》要求，亦不能行使单方解除权。
上述五种情形，是此前管理人在办理房企破产案件中经常能够遇到且一旦处理不慎会引起重大群体性矛盾的问题。同时管理人如采取倾向于购房人的处置方案，又极易引发其他利益相关主体如抵押权人对管理人处置方案缺乏合法性的质疑和挑战。
本次《纪要》对上述实践难题的回应，符合“实现法理情有机融合”“三个效果”有机统一的文件精神，客观上也为管理人的有效履职提供了合法性支撑。

三、新设“交付房屋债权人”表决组，对相关违约金性质及计算进行调整
此前关于购房人要求继续履行合同、交付房屋的诉求，管理人处置方式并不统一。部分管理人单独列表，并不作为债权进行登记，不赋予购房人对各项议案的表决权；部分管理人仅对购房人申报的违约金进行债权登记，并作为普通债权参与表决。本《纪要》出台后，上述购房人单独形成“交付房屋债权人”表决组，对项目续建、融资等与建设和交付的事项参与表决，表决权金额按已支付房款确认，这为相关权利人参与到房屋续建决策程序提供了依据。
在实践中，部分购房人依据《企业破产法》关于债权债务抵销的规定，提出以开发企业应支付或赔偿的违约金或损失冲抵其应支付的剩余房款。就该问题，《纪要》本次明确不得进行冲抵。上述规定准确划定了购房人的权益保护边界，有助于各类债权主体建立合理的利益预期。
四、续建与融资成为管理人核心职责
《纪要》第六部分“续建及融资”明确管理人不只是破产程序中单纯“清产核资、公平分配”的清算人，更应当是主导项目复工续建的操盘者。
《纪要》第二十四条要求：破产受理前项目已停工的，法院监督指导管理人对已完工程量现场勘查、及时封存施工资料，以便确定复工续建前的工程价款金额。在第一次债权人会议之前，管理人即可依企业破产法第二十五条、第二十六条请求法院批准续建方案，法院经审查认定可行的，应当许可并监督管理人立即组织实施，有关情况由法院在一债会上通报。
这意味着管理人接手案件后，第一时间就要论证和回答项目还能不能救、怎么救、续建要多少钱、钱从哪里来。同时续建方案涉及工程量确认、成本测算、资金筹措、销售回款预测，远超传统法律服务的范畴，管理人必须在极短时间内组织工程、造价、财务等专业力量完成可行性判断，形成可供法院审查的方案。
融资安排也是续建能否落地的关键。《纪要》第二十六条确立基本框架：续建融资方案经债权人会议表决通过或法院许可后实施，续建融资债权一般按照共益债务清偿；项目已设定抵押的，续建融资债权可在续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权；经与相关优先权人、抵押权人协商一致，还可优先于破产受理前的工程价款债权或抵押债权受偿。共益债务的定位让续建资金可以随时清偿，对融资方是利好；但共益债务的认定边界、增值范围测算、与既有担保权的顺位博弈，都会成为融资谈判的焦点。管理人要在保护存量债权人与引入增量资金之间找到平衡。
在部分房企破产案件中，部分原施工单位占据施工场地，既不同意继续施工方案，亦不配合退场审计决算，妄图通过对现场的实际控制以及对复工工期的影响，迫使管理人和人民法院接受其不合理的条件或方案。管理人如需清场，通常只能通过诉讼方式，由此耽误了大量的程序内时间。对此，《纪要》第二十五条明确了与施工单位的博弈规则：原施工单位同意按续建方案继续施工的，继续履行施工合同产生的工程价款作为共益债务随时清偿；不同意复工又拒绝移交施工资料、办理退场交接的，法院可依管理人申请强制移交，并对负责人及相关人员罚款、拘留。该规定系对管理人现实履职困境的直接回应。
五、财产处置与清偿顺序的重构
财产处置上，纪要确立“整体出售优先”原则，规定破产财产处置一般应当优先采取房地产项目整体出售方式；项目整体出售的，继续履行的购房合同及土地出让金等公共费用债务一并转让，受让人取得项目后应当继续向购房人履行交付房屋、协助办证、缴纳公共费用等义务。第二十九条还要求管理人在拍卖文件中明确在建工程是否存在继续履行的购房合同及相关内容，并就成交后购房人与买受人之间的衔接作出安排。
该规定的本意应当是把“保交楼”义务通过交易结构传导给项目受让人，避免项目的二次烂尾。管理人在设计处置方案时，不能再简单地把项目作为“一块地”或“一堆在建工程”拆分变卖，必须把未履行购房合同、续建责任、公共费用等附着义务一并考虑，交易结构的复杂度会显著上升。但对竞买人后期的违约责任和救济路径目前暂未规定，仍需要管理人在执行过程中摸索总结。
清偿顺位的规定也有明显的政策导向。房地产开发企业被宣告破产，房屋买卖合同因房屋不能交付且无实际交付可能而被解除或终止的，清偿顺序为：（一）商品房消费购房人已支付的购房款、尚未归还的个人按揭贷款；（二）享有优先权的建设工程价款债权；（三）对债务人特定财产享有担保权的债权；（四）破产费用；（五）共益债务；（六）职工债权（含应划入个人账户的社保）；（七）欠缴社保与税款；（八）普通破产债权；（九）受理前滞纳金、惩罚性赔偿、罚款罚金等惩罚性债权。
《纪要》对消费购房人购房款返还优先于工程价款优先权、抵押债权乃至破产费用与共益债务，是对法释〔2023〕1号精神的延续和强化。同时抵押权的优先范围被进行限定，破产受理前就在建工程设定抵押的，优先受偿范围以破产申请受理时已完工部分价值为限，续建增值部分依次清偿续建工程价款债权与续建融资债权。因此，管理人在测算抵押债权受偿额时，必须区分“受理时已完工价值”与“续建增值”，不能笼统以抵押物最终变现价值为基数。顺位中涉及消费购房人认定、已付购房款返还范围、与担保债权的先后衔接等实务问题，目前只有原则性规定。具体债权的核算和认定，仍需管理人在个案中精细化适用，管理人的判断空间和责任同步增大。
六、监督问责全面升级
《纪要》第八部分虽以法院工作要求为主，但处处映射着对管理人的监督与管理。
(一)案件监督层级提升
房地产开发企业破产案件纳入“四类案件”监管，立案受理、管理人指定、报酬确定及调整、清产核资及债权审查确认、批准财产管理变价分配方案、重整计划草案、确定重整投资人、破产宣告等重要事项均由院、庭长依程序监督，管理人的每一步重大决策都要经受更严格的程序审查。
(二)履职评价与报酬、考核直接挂钩
第三十四条明确法院要监督管理人勤勉履职、减少因债权确认不当引发的衍生诉讼，并作为报酬确定、考核定级、履职评价的重要因素。债权审查质量会成为衡量管理人履职水平的核心标尺，管理人在债权审查上任何随意与懈怠，都可能直接转化为报酬减损与评级下调的后果。实践中部分管理人为推卸债权审查责任、不当引导债权人进行确认诉讼的现象预计将得到有效遏制。
(三)外部协调责任加重
第三十二条要求管理人在党委领导下，依托府院联动机制，梳理需要政府相关职能部门支持配合的事项清单，积极争取属地政府支持。房地产破产案件离不开住建、自然资源、税务、市场监管等部门的配合，管理人实质上承担了大量府院协调的执行性工作，沟通与资源整合能力是不可或缺的软实力。
同时值得注意的是，实践中存在部分中级人民法院将破产衍生诉讼指定下级人民法院审理从而将该类案件二审终审程序限定在中院辖区的现象，在本次《纪要》中最高人民法院明确要求破产衍生诉讼只能由破产受理法院审理，衍生诉讼参与主体的各项诉讼权利将由此得到切实保障。
七、对管理人团队建设的要求和挑战
《纪要》出台后，房地产企业破产审判进入规则统一、导向清晰的新阶段。规则越明确，专业能力的差距越容易显现。结合《纪要》要求与团队建设实践，笔者认为管理人团队应当从以下四个方面做出应对：
第一，补强复合型人才结构
房地产破产案件要求管理人同时具备破产法律、建设工程、工程造价、房地产运营与财务融资等多领域知识。律师事务所应当通过引进工程、财务背景人员、建立外部专家库、与造价咨询及房地产咨询机构稳定合作等方式补齐短板，“只懂法、不懂工程”的团队很难胜任续建方案论证、融资结构设计等核心工作。
第二，重构债权审查流程与标准
按照《纪要》要求，制定并公开债权审查认定标准，主动接受法院指导；对购房人债权分类登记、动态调整；建立购房合同“穿透审查”机制，识别以房抵债、让与担保型买卖与真实买卖；对建工债权穿透合同链条核实实际施工关系。审查全程留痕，减少衍生诉讼。
第三，善用府院联动与协调机制
主动对接属地政府风险处置专班，梳理需政府支持的事项清单；建立与刑事办案机关的常态化沟通机制，妥善处理刑民交叉问题；在财产追收、续建融资、税费处理、信用修复等环节争取政策支持。
第四，将合规与留痕贯穿始终
面对更严的监督问责，管理人的每一项重大决策都应程序完备、依据充分、记录完整，经得起法院监督、债权人质询与事后审查。规范的履职既保护债权人，也保护管理人自己。
房地产市场正在经历深刻调整，828新政后现房销售等政策的逐步落实，将进一步分化国内的房地产开发市场，房地产开发企业破产处置会在较长时期内持续成为破产审判的重点。最高法以座谈会纪要形式回应实践难题，对管理人而言是新规则，也是新要求。规则细化会带来执业便利，但责任同步升级。唯有以更专业的素养、更规范的履职、更审慎的态度投入每一个案件，才能在房地产风险化解中真正发挥专业作用。