实务解读（上）

《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》

       2021年2月26日，国家发展改革委、最高人民法院等十三部委联合发布了《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（下称“《意见》”）。该意见以进一步优化营商环境为目标，以推动和保障管理人在破产程序中依法履职为切入点，以解决管理人履职过程中的重点难点问题为抓手，提出了一系列切实可行、切中要害的实际措施和建立破产案件办理统筹协调机制的思路，针对性较强，对推动完善破产制度，提高破产案件的审理效果，发挥破产制度对于完善社会主义市场经济的立法目的具有重要意义。

       一、《意见》出台的背景
       2020年9月18日，国家发展改革委、最高人民法院发布《关于完善企业破产配套制度保障管理人依法履职，进一步优化营商环境的意见（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）。最终颁布的《意见》与《征求意见稿》相比作出了较大调整。从制定和发布机关看，由国家发改委、最高人民法院扩大到包括财政部、人民银行、银保监会等十三个职能部门，彰显了国家层面对于破产法律相关制度完善和进一步发挥政府层面综合协调机制的高度重视。同时，《意见》相关内容进一步聚焦在推动和保障管理人依法履职这个破产程序的枢纽问题上，契合了最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中关于“管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者”的要求。 
       破产程序通过对困境企业整体债权债务及经营事项进行全面梳理，最终实现企业出清或重生。破产程序外部性特征极强，除涉及法院、管理人、债权人及债务人的司法程序外，还因税务申报、工商登记、资产处置、职工安置等事项涉及到大量与政府部门有关的综合性工作。破产程序的外部性决定了破产法制度需要建立完善的配套机制，保障管理人依法履职，提高破产办理质效。近年来，随着供给侧结构性改革的深入推进以及破产制度在去除无效产能、提升经济活力方面发挥重要作用，全社会对于市场化破产制度对推动深化改革、提升营商环境的积极作用愈发形成共识。2017年8月7日，最高人民法院发布《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，提出加强破产制度机制建设，协调完善破产配套制度。2018年3月4日，最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，明确要进一步完善政府与法院协调破产审判工作机制，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。在世界银行发布的《营商环境报告》中，我国“办理破产”指标排名稳步提升。目前部分地区已制定了有关优化营商环境的规范性文件，如《北京市优化营商环境条例》《上海市优化营商环境条例》等，通过对标世界银行营商环境评估指标，对破产审判中府院联动机制进行了有益探索。2020年12月21日，全国人大法工委明确提出将《企业破产法》的修改作为2021年度重点立法工作。在此背景下，十三部委在广泛征求意见的基础上，及时出台该《意见》，对于破产法的立法修改工作提供了重要支持。
       以下为我们对《意见》从实务角度进行的解读。
       二、总体要求和基本原则
       （一）总体要求
       1、强化政治定位，明确改革方向。2019年6月22日，国家发改委及最高人民法院等十三部委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》（下称“《改革方案》”），对于促进市场主体有序退出，深化供给侧结构性改革提出了指导意见。本《意见》与《改革方案》一脉相承，在强化政治定位和要求的同时，进一步明确了破产制度“市场化、法治化”的改革方向，突出了破产制度在市场主体退出渠道中的重要性。
       2、强化政府作用，完善配套制度建设。在破产案件办理过程中，不可避免的会涉及到职工安置、税务申报、税收优惠、信用修复、工商变更、企业注销、金融政策、社会稳定等难点问题，需要充分发挥政府的综合协调以及政策指引功能。目前，各地方政府及法院在构建府院联动机制上已先试先行，如深圳中院制定《关于提升“办理破产”质效 优化营商环境的实施意见》、上海高院、市发改委等出台的《关于构建常态化府院破产统一协调机制的实施意见（试行）》等。《意见》是对各地实践经验的吸收及总结，有利于进一步明确府院联动的适用范围，并加强府院联动执行力度。
       3、保障管理人依法履职，提升破产案件办理质效。通过完善府院联动机制，建立综合协调机制，能充分推动和保障管理人依法履职。《意见》通过对标世界银行营商环境评价指标，优化行政审批手续及提供税收优惠等，推动行政及司法体系信息共享，排除管理人履职障碍，降低成本提高效率，更好保障债权人利益和社会效益。
       （二）基本原则
       《意见》确立了依法保障、有效监督以及公开透明三大基本原则。
       1、确立相关部门及金融机构配合义务，充分保障管理人履职效果。《意见》指出，相关部门及金融机构应当依法积极支持和配合管理人行使接管、调查、管理、处分破产企业财产等职责，在工商查档、不动产登记、车辆管理、银行账户调查管理、抵质押登记等等方面给予管理人充分配合支持，提高破产案件办理效率。
       2、强调管理人勤勉忠实履职义务，加强有效监督。在《企业破产法》第二十三条及第二十七条规定的基础上，结合《企业破产法司法解释（三）》有关规定，强调管理人切实维护职工、债权人、投资者、债务人、利益相关方合法权益及社会公众利益，自觉主动接受监督。
       3、强调知情权保护，提高破产事务处理透明度。《企业破产法司法解释（三）》对于单个债权人在破产程序中的知情权做了较为详细的规定。《意见》进一步要求管理人日常履职的信息化、公开化，扩大知情权主体范围，保障债权人、投资者及相关利益主体的合法权益。
       三、优化破产企业注销和状态变更登记制度
       （一）建立企业破产和退出状态公示制度。目前国家企业信用信息公示系统虽已提供企业清算信息查询服务，但与全国企业破产重整案件信息网公示的企业破产信息尚未同步。通过建立企业破产和退出状态公示制度，将联通国家企业信用信息公示系统及全国企业破产重整案件信息网，及时公示企业破产程序启动、程序种类、程序切换及程序终止信息，便利社会公众了解企业目前经营情况，有利于债权人及时参与破产程序，向管理人申报债权，保障债权人知情权与参与权，防止破产程序拖延。
       《意见》规定，在破产清算程序终结以及重整或和解程序终止前，未经破产案件审理法院同意或管理人申请，市场监管等部门不得办理企业登记事项变更手续。根据《企业破产法》相关规定，企业进入破产程序后，其公司治理能力发生显著变化，股东权利行使、董事会决议效力等重要公司治理活动均受到限制，相关董事、监事和高管人员的责任有待明确，因此在破产程序终结前相关登记公示事项应依照破产法有关规定严格管理。司法实践中不乏破产企业相关人员利用破产信息更新不及时、信息不对称等漏洞，通过股权变更登记、法定代表人变更或者董事会决议等损害债权人利益和妨碍破产程序。此条规定将有效遏制上述情形发生，自法院受理债务人破产清算或重整、和解程序时起，债务人工商登记即予以冻结，有利于顺利推进破产程序。
       （二）进一步落实破产企业简易注销制度。2016年12月26日，原国家工商行政管理总局发布的《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（下称“《指导意见》”）指出，人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的，有关企业清算组、企业管理人可持人民法院终结强制清算程序的裁定或终结破产程序的裁定，向原登记机关申请办理简易注销登记。为确保税务部门等同步掌握信息，《指导意见》还规定，“登记机关应当同时通过国家企业信用信息公示系统将企业拟申请简易注销登记的相关信息推送至同级税务、人力资源和社会保障等部门,涉及外商投资企业的还要推送至同级商务主管部门。”上述规定可以看出，所谓简易注销制度，即企业或管理人向工商部门申请简易注销，相关信息经由工商部门再流转税务等部门后，经核对无异议再完成工商注销。此后，国家市场监督管理总局发布《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》、国家税务总局发布《关于配合市场监管部门开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》，将简易注销登记适用范围进一步扩大到非上市股份有限公司、各类企业分支机构；符合条件的农民专业合作社及其分支机构，亦可参照适用。
       《意见》第（二）条进一步明确管理人凭企业注销登记申请书、人民法院终结破产程序裁定书即可申请办理破产企业注销，市场监管部门不额外设置简易注销条件；《意见》对实务中常见的申请简易注销的破产企业营业执照遗失处理问题，规定了通过国家企业信用信息公示系统免费发布营业执照作废声明或在报纸刊登遗失公告，破产企业或管理人可不再补领营业执照，便利管理人履行职务。
       值得注意的是，对于司法实践中争议较大的税务注销问题，《意见》第（十三）条做出了规定，即经人民法院裁定宣告破产的企业，管理人持人民法院终结破产清算程序裁定书申请税务注销，税务部门应当即时出具清税文书，按照有关规定核销“死欠”，不得违反规定要求额外提供证明文件，或以税款未获全部清偿为由拒绝办理。该条规定对于简化破产注销程序，化解破产企业“注销难”具有举足轻重的意义。
       另外，实务中有关出资人股权（投资权益）被冻结、质押或动产抵押以及分公司注销障碍等情形，往往会影响破产企业注销。对此问题《意见》中未见规定，是否可以理解为在简易注销状态下可不考虑股权冻结和抵质押情况，仅凭破产程序终结文件即可办理注销，有待于进一步明确。
       （三）建立破产企业相关人员任职限制登记制度。《企业破产法》第一百二十五条规定，“企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。有前款规定情形的人员，自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。”实践中已存在由管理人代理债务人对公司董事、监事、高级管理人员提起损害债务人利益赔偿的诉讼，在法院判决债务人企业董事、监事、高级管理人员因违反勤勉忠实义务，致使企业破产而承担民事责任后，缺乏主张企业董事、监事或者高级管理人员任职限制的权利主体，且市场监管部门难以主动审查，债务人企业董事、监事、高级管理人员任职限制长期处于监管真空地带。鉴于管理人接管债务人企业后需主动审查公司董事、监事及高级管理人员的履职行为，《意见》明确了管理人对债务人企业董事、监事、高级管理人员任职限制的申报权，并畅通申报机制，通过破产案件信息管理平台对接市场监管及金融管理部门信用信息系统，确保将债务人企业董事、监事、高级管理人员任职限制纳入行政监管体系。
       四、关于加强金融机构对破产程序的参与和支持
       （一）强化金融服务支持。在当前经济增长放缓的大趋势下，破产程序成为供给侧改革、化解产能过剩的重要法律途径。金融债权人通常是破产企业，特别是大型企业集团或上市公司金额占比最大的债权人类型，金融债权的实现率对于区域金融秩序稳定和防范系统性金融风险意义重大。可以说金融机构是破产程序最为重要的参与主体和最能发挥作用的主体之一。本条从整体上规定了金融机构应当强化对管理人履行法定职责的支持，建立能够与破产程序相衔接的金融服务工作机制。
       《意见》规定，对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或在本地有重大影响的企业破产案件，金融资产管理公司可以作为清算组的成员。《企业破产法》及相关司法解释对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产程序和管理人指定均有特殊规定，但并未对于金融资产管理公司在金融机构破产程序中发挥的作用做出明确安排。《意见》明确金融资产管理公司可以作为清算组成员，并将适用范围扩大到“在本地有重大影响的企业破产案件”，将大大促进金融资产管理公司在破产程序中发挥化解金融风险、维护金融机构合法权益、处置不良资产的重要作用。
       （二）便利管理人账户开立和展期，支持管理人依法接管破产企业账户。破产法的有效运行和实施是一项整体性的系统工程，破产程序是债权债务关系的集中清理和困境拯救程序，涉及诸多法律关系，需要政府部门、银行等各类市场主体的有效配合。当前，管理人在实际履职过程中面临的很多问题和难题，在与金融机构对接方面，就存在管理人身份很难被认可、查询破产企业账户、流水、查封冻结等信息受阻、开立管理人账户和展期遇到诸多程序性阻碍、管理人账户权限不足等问题，使管理人在履行全面调查债务人财产职责时所需花费的时间、经济成本过高。第（五）条和第（六）条特别规定了银行需便利和支持管理人依法履行职责，并建立统一规程。首先，确定管理人账户开立统一规程，进一步简化账户开立流程和所需材料，缩短开立周期。凭借法院裁定文书、管理人负责人身份证明即可办理管理人账户的开立，简化了实务中部分银行还需提供企业营业执照和法人身份证明等材料，亦解决了个别破产企业法人失联情况下管理人账户难以开立的难题。其次，提升管理人账户权限，优化管理人账户展期、注销办理流程。实务中管理人账户在使用权限、展期办理等方面尚存在一定的困难，如部分银行不能为管理人账户开通网上银行，不能异地办理展期，加大了管理人日常履职的时间和经济成本，本条规定落实后能够有效提高管理人履职的工作效率。最后，金融机构应当及时配合管理人办理债务人企业账户接管、划转、查询等业务。实务中，管理人身份难以获得有效认可，一般情况下管理人单凭法院受理裁定和指定管理人决定书办理接管、划转、查询各类信息等业务时难以获得银行认可和支持，尚需要受理法院出具协助执行文书或律师调查令，甚至需要破产企业相关人员一同前往办理。本条规定明确了法院受理裁定和指定管理人决定书的效力，并明确规定银行等金融机构应当及时配合管理人办理债务人企业账户接管、划转和查询等业务，极大便利了管理人履职和全面接管调查债务人财产。
       （三）协助配合推进破产程序。2020年7月15日，最高人民法院发布《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》，突出强调了债券持有人会议是强化债券持有人权利主体地位、统一债券持有人立场的债券市场基础性制度，也是债券持有人指挥和监督受托管理人勤勉履职的专门制度安排。2021年1月15日，银保监会、国家发展改革委、人民银行、证监会等四部委联合发布了《金融机构债权人委员会工作规程》（下称“《金融债委会工作规程》”），明确了金融机构债权人委员会是协商性、自律性、临时性组织，按照市场化、法治化、公平公正、分类施策的原则，依法维护金融机构作为债权人的合法权益，并规定了金融机构债权人委员会工作规程、职责定位、覆盖范围等。本条规定在金融机构债权人委员会和债券持有人会议等机制基础上，强调了要充分尊重和发挥集体协商机制在破产程序的协调、协商作用，是对金融机构债权人委员会和债券持有人会议等两项集体协商机制在破产程序中的延伸，有利于在破产程序中发挥既有工作机制的制度和决策优势，提高意见发表和征集效率，快速推动破产进程。
       针对实务中金融机构内部监管和决策制度无法与破产制度有效衔接的问题，本条规定鼓励金融机构完善内部管理流程、合理下放表决权。实务中，金融机构特别是银行在行使表决权时审批程序复杂、时间较长，难以及时行使表决权，在债权金额超过一定数额时尚需层报总行审批决策，极大影响了破产程序效率，部分金融机构及其分支机构对于审批问题也存在较大困扰。此类问题在实务中长期存在却又始终难以有效解决，本条规定为有效解决金融机构表决权及时行使问题提供了指引和可行性路径，相信对日后金融机构表决权的行使具有积极意义。
       （四）加强重整企业融资支持。实践表明，重整成功关键在于重整投资人的招募和重整企业的融资支持，这些都需要金融机构的深度参与，同时金融机构的深度参与也是破产法市场化、法治化、常态化实施以及金融债权自我挽救的必然要求。首先，根据《企业破产法司法解释（三）》第二条规定，重整期间，经债权人会议表决通过或法院许可，债务人或管理人可以为继续营业而借款，并按照共益债务予以清偿，为重整期间的再融资提供了法律保障。而本条规定有效回应了司法解释三对重整期间再融资的保护，明确银行业金融机构应当按照市场化、法治化的原则对有重整价值和可能性、符合国家产业政策方向的重整企业提供信贷支持，同时鼓励各类基金向符合国家产业政策方向的重整企业提供融资支持。实务中，重整企业由于债务违约基本难以再次获得融资，而针对确实具备挽救价值、符合国家产业政策方向的重整企业为继续营业而申请融资的情况，金融机构应当予以支持。但也应对再融资进行审慎审查：1.融资企业应当是符合本条规定的具有重整价值和可能性、符合国家产业政策方向的重整企业；2.管理人应当严格审查重整企业的融资需求、发表专业意见并提交债权人会议表决通过或报经法院许可，协助配合银行业金融机构开展信用调查；3.金融机构亦应当按照审慎原则对重整企业开展必要合理的信用调查。
       其次，本条规定明确鼓励符合条件的金融机构依法设立不良资产处置基金，参与企业重整。2021年中国银保监会工作会议透露，2020年全年处置银行业不良资产3.02万亿元，2017年至2020年处置不良贷款超过之前12年总和，金融资产管理公司（AMC）近年来逐渐回归不良资产处置主业。在当前供给侧结构性改革的大背景下，国家高度重视困境企业处置问题，我国供给侧结构性改革的重要目标是合理解决当前产能过剩的问题，将产能过剩行业的生产要素转移到其他需求合理的行业，主要方法是将过剩产能重新配置，以优化经济发展结构。这一过程中必然伴随着困境企业的破产重整和重组，这就势必要求金融资产管理公司参与进来，通过设立不良资产处置基金，有利于AMC等金融机构切实服务实体经济并发挥问题企业重组并购和结构性调整的救助性功能，实现“企业脱困重生、银行化解不良、政府维护稳定、公司实现创利”，并可以将广大社会资本LP资本优势与AMC的GP处置经验优势结合，共同参与困境企业的重整过程，提高企业不良资产的处置效率。同时，不良资产处置基金参与企业重整具有司法保障力，投资安全性更高。经过法院裁定的重整计划对于参与破产程序的全体当事人具有约束力，能够有效保障投资安全性。
       （五）支持重整企业金融信用修复。实务中，绝大多数破产企业因债务逾期而进入破产程序，因而势必在银行征信系统中存在有不良记录，但《征信业管理条例》并未对企业不良信息的保存期限作出规定，实践中人民银行和商业银行也不会删除企业不良信用信息。由此导致重整后的破产企业再融资时面临极大的障碍。因此本条规定为支持重整企业金融信用修复，重整企业或管理人可以在重整计划批准或执行完毕后，凭法院出具的相应裁定书在申请金融机构在信用信息基础数据库中，根据实际情况，填写对破产企业逾期行为或不良信息的解释说明，或者已重整成功的有关情况等，来缓解破产重整企业遇到的银行信用问题，从而便于后续贷款银行了解该企业的负债、清偿率和重整执行情况，并鼓励金融机构对重整后企业的合理融资需求正常予以审批。
       （六）切实保护职工和债权人投资者合法权益。近年来逃废债现象越来越受到社会关注，特别是新近大型企业破产逃废债争议时有出现，引发了广泛社会关注。对此，最高人民法院以及相关部委陆续出台相关意见，注重对逃废债行为的打击。如2019年6月22日，13部委发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，强调要完善破产企业有关人员法律责任制度，严厉打击恶意逃废债等违法违规行为。2020年4月15日，最高人民法院发布《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中指出人民法院要准确把握违法行为入刑标准，严厉打击恶意逃废债行为；2020年7月22日，最高人民法院联合国家发展和改革委员会共同发布《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》，强调要加强“逃废债”清理惩戒机制建设；2021年1月15日，四部委联合发布的《金融债委会工作规程》也规定了金融机构可通过债委会和自律组织加强企业逃废债信息共享，依法依规开展失信惩戒，坚决打击逃废金融债务行为。
       本条规定首先强调了要切实发挥管理人在防范“逃废债”等违法行为中的积极作用，加强对破产企业财产的追查和管理，合理行使撤销权、依法追回财产、主张损害赔偿等途径保护职工债权、社保债权、普通债权等各类债权人的合法权益，及时向金融机构债权人委员会、债权人会议通报有关情况。对于企业法定代表人、出资人、实际控制人等有恶意侵占、挪用、隐匿企业财产，或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告等违法行为，涉嫌犯罪的，管理人应当及时报告受理法院，并将犯罪线索报送司法或监察机关。
       其次，对于逃废债行为及犯罪行为的打击，则应是各方联动、互相配合的工作，金融机构凭借其自身特有的金融风险管理机制、经验以及金融信息共享机制，有能力及时发现企业异常现金流或异常行为。因此本条规定鼓励金融机构将破产企业及其董事、监事、高管、股东和实际控制人的逃废债信息或线索提供给管理人，依法为管理人提供账户资金查询服务，协助做好资金往来等信息查询工作，有力支持管理人追查破产企业财产，进而有效保护自身和其他债权人的合法权益。
       值得注意的是，本条提出了保护“债权人投资者”的合法权益的概念，显示了债权人投资者保护的重要意义。近年来，部分基金投资者债权、债券投资者债权等民间投资类债权在企业破产和重整案件中越来越多见，这部分债权具有金融债权的属性，又有投资主体分散、关乎社会稳定的特点，债权人群体性维权的情况时有发生，《意见》对于此类债权人予以特别关注，相关法律问题和利益平衡问题值得深入研究。（作者：许胜峰、胡迪等）
                                                                                                                                                                                                                 （未完待续）