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东来清算--重整计划执行期间的管理人履职边界

来源：未知|发布时间：2024-05-17|浏览次数：

湖南东来清算服务有限责任公司罗畅

我国企业破产法对管理人履职的基本要求是：勤勉尽责，忠实履职。通俗地讲，就是该做的事情必须做到，不能做的事情绝对不能做。企业破产法为管理人的履职设定了明确的边界，如果越界，要么是不作为，要么是乱作为。根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）第一百三十条、第一百三十一条的规定，管理人是要承担司法罚款、民事赔偿的，甚至是刑事责任。
管理人作为破产事务的具体执行者，其履职的内容和范围是法定的，即依照企业破产法的规定执行职务。管理人应当向人民法院报告工作，接受人民法院的监督和指导，并同时接受债权人会议和债权人委员会的监督。在破产案件中，不管是重整、和解或者清算，人民法院与管理人永远是监督与被监督的关系。如果管理人不服从人民法院的监督和指导，那就是越界了，没有守住自己的职务边界，也就不可能做好管理人的工作。管理人依法履职，接受人民法院的监督，管理人履职的边界就是企业破产法规定的职责范围。
管理人执行职务，根据企业破产法第二十五条的规定，应当履行以下九项职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）提议召开债权人会议；（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。当然，除上述职责外，管理人的职责还包括企业破产法所规定的债权审查、制作重整计划草案、拟定债务人财产的管理方案、破产财产的变价方案和分配方案，以及执行债权人会议的决议等等。在清算程序中，管理人应当履行以上法定职责，这也是管理人履职的边界。对管理人来说，这些既是职责，也是义务，实践中是没有争议的。对比清算程序中的管理人职责，重整、和解程序中管理人履职的边界就会相对复杂一些，特别是重整计划执行期间。作为管理人，我们不能总是用清算的思维，来处理重整的事情，两者间的差异还是很大的。本文就重整计划执行期间的管理人履职边界问题进行探讨。
一、管理人的身份转变
在重整程序中，有一个基本原则，那就是以管理财产和营业事务为标准，在管理人和债务人之间，谁管理财产和营业事务，谁就将主导战略投资人的招募、重整计划草案的制作，并行使管理人的职权。
重整程序的重整期间，管理人接管债务人财产和营业事务后，随后的管理财产和营业事务将有两种情况，第一种是管理人继续管理财产和营业事务，直至重整程序终止；第二种是经债务人申请，人民法院裁定批准债务人在管理人的监督下自行管理财产和营业事务，则已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务，并延续至重整计划执行期间。在第一种情况下，债务人通常已经停止营业，管理人有能力履行法定职责。在第二种情况下，债务人的内部治理机制通常仍能正常运转，为有效保全债务人营运价值，为企业再生赢得空间，实现对困境企业的保护和拯救，根据企业破产法第七十三条第二款的规定，企业破产法规定的管理人的全部职权转由债务人行使。
重整程序的重整计划执行期间，根据企业破产法第八十九条的规定，重整计划是由债务人负责执行，已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务。此时，债务人当然已是自行管理财产和营业事务。虽然企业破产法没有明确规定重整计划执行期间的管理人的职权由债务人行使，但结合企业破产法第七十三条第二款的规定，只要是债务人自行管理财产和营业事务的，企业破产法规定的管理人的全部职权就应当由债务人行使，管理人只需负责监督债务人执行重整计划。此时，管理人的身份已经发生转变，由“运动员”转变为“监督员”，不再是履行管理人法定职责的“运动员”，而是转为监督债务人执行重整计划、监督债务人履行管理人法定职责的“监督员”。总而言之，管理人在重整计划执行期间的履职边界都是基于其“监督员”的身份所设定。
二、管理人、债务人的职责划分
重整计划执行期间，管理人的身份发生转变，不再执行具体事务，只需履行监督职责，具体事务由债务人执行。此时，企业破产法规定管理人的全部职权由债务人行使。根据2019年11月8日发布的最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（即“九民会议纪要”）第111条第二款的意见，重整期间，在债务人自行管理财产和营业事务的情况下，管理人的部分职权转移给债务人行使，即企业破产法规定的管理人职权中的有关财产管理和营业经营的职权应当由债务人行使。重整计划执行期间，因债务人执行重整计划的需要，必须由债务人自行管理财产和营业事务，企业破产法规定的管理人职权中有关财产管理和营业经营的部分职权也应由债务人行使。纪要中“管理人的部分职权由债务人行使”的意见，与企业破产法规定的“管理人的全部职权由债务人行使”存在明显不一致。笔者比较认同纪要的意见，希望企业破产法在修改的时候能对此作出回应。
根据“九民会议纪要”的意见，重整计划执行期间，企业破产法规定的管理人职权中的有关财产管理和营业经营的职权应当由债务人行使。言下之意，不涉及“财产管理和营业事务”的职权，还是由管理人行使为妥。那么，综合管理人的法定职责来看，就只有“代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序”和“提议召开债权人会议”这两项职责，其他不直接涉及“财产管理和营业事务”，仍然应当由管理人行使。
综合来看，重整计划执行期间，管理人以监督债务人履行职务为原则，以直接履行相关职务活动为例外。这在破产实务中已经形成共识。例外的情形有两项职责，一是代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序。笔者认为，这应当仅限于债权确认之诉。如债权人、债务人因对管理人的债权审查意见不服而提起诉讼，管理人应积极应诉。债权确认之诉的应诉是管理人的义务，其他与财产管理和营业事务有关的诉讼，还是由债务人自行处理较为稳妥。根据“九民会议纪要”第113条第二款的意见，重整计划执行期间，因重整程序终止后新发生的事实或者事件引发的有关债务人的民事诉讼，除重整计划有明确约定外，原则上不再由管理人代表债务人进行。换句话说，因重整程序终止后原有的事实或者事件引发的有关债务人的民事诉讼，仍然还是由管理人代表债务人进行。二是提议召开债权人会议。在重整计划执行期间，债权人会议的事项有两个，一是管理人作为“准裁判者”就待定债权、补充申报债权作出审查意见后，需要债权人会议核查；二是重整计划执行中的变更，也需要债权人会议表决通过的。这两个事项中，前者涉及对管理人工作的审查认定，后者是对债务人执行重整计划的变更，包括延长重整计划执行期限，涉及债务人本身就是该事项的当事人。因此，提议召开债权人会议这一职责不应转移给债务人行使。管理人作为人民法院指定的中介机构，能够更加客观、中立、公平、公正地组织召开债权人会议。
三、法院、管理人、债务人三者的关系
企业破产法第二十三条规定，管理人接受人民法院的监督和指导。企业破产法第八十九条、第九十条规定，重整计划由债务人负责执行，管理人监督重整计划的执行。因此，重整计划执行期间，法院、管理人、债务人三者的关系，应当是两个监督，即人民法院监督管理人，管理人监督债务人。
根据“九民会议纪要”第114条第三款的意见，重整计划执行期间，人民法院可作结案处理。重整计划执行完毕后，人民法院可以根据管理人等利害关系人的申请，作出重整程序终结的裁定。笔者认为，这只是一种形式上的操作，是为了提高破产案件的结案率，并不代表重整案件真正结束，此时，仍有相关事务需要法院处理。虽然法院的指导、裁判职能仍需履行，但其监督职能相对来说可以弱化一些。因为人民法院已对重整案件作了结案处理，所以人民法院的监督职责需要弱化。此种情况下，即使法院的监督职责弱化了，也不构成失职；而因为法律赋予了管理人监督职责，那么管理人的监督就要加强，如果监督不到位，可能就会构成失职。
虽然法院的监督职责弱化了，但在债权裁定、协助执行等服务方面，法院仍需协调解决相关问题。如深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》第一百零九条规定，重整计划对债务人、全体债权人有约束力。重整计划涉及出资人权益调整的事项，对债务人的全体出资人均有约束力。债务人资不抵债，重整计划所调整的股权已设定质押的，质押权人应当配合办理解除股权质押手续。如果质押权人不配合办理解除股权质押手续，或者有关单位不配合解除股权冻结措施的，合议庭可以根据债务人的申请向有关单位发出协助执行通知书。第一百一十条规定，重整计划所调整的股权未被质押与冻结，但出资人拒不配合办理股权转让手续的，合议庭可以根据债务人的申请向有关单位发出协助执行通知书。第一百一十一条规定，重整计划执行期间，合议庭可依据债务人的申请，协调办理债务人恢复正常生产经营的相关手续，包括移除经营异常名录、恢复营业执照、删除征信不良记录、移除纳税失信名单、删除失信被执行人信息等。
在破产实务中，涉及重大资产处置的以资抵债往往需要人民法院出具裁定；涉及待定债权、补充申报债权的确认也需要人民法院出具裁定。人民法院通过启动府院协调机制，帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠，做好信访维稳工作，以利于重整企业恢复正常生产经营。这些工作虽非监督事项，但仍然离不开人民法院的支持和参与，这也进一步体现了人民法院“能动司法”、“司法服务”的理念，为优化法治化营商环境、推动经济高质量发展保驾护航。
四、管理人监督债务人的职责及事项
企业破产法第九十条规定，在重整计划规定的监督期内，由管理人监督重整计划的执行。在监督期内，债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况。重整计划执行期间，针对管理人对债务人的监督职责，企业破产法的规定显得较为原则。那么，管理人对债务人的监督范围是否仅限于“重整计划执行情况和债务人财务状况”？笔者认为，未必如此。
深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》第一百零七条规定，管理人应当监督重整计划的执行，并制订监督方案。管理人的监督职责主要包括：（一）定期听取债务人财务状况及重整计划执行情况报告；（二）及时发现并纠正债务人执行重整计划过程中的违法或不当行为；（三）审查债务人提出的延长重整计划执行期限申请。深圳中院的该规定与企业破产法的规定较为一致，即对管理人的监督职责都规定得较为简单。
债务人企业进入破产程序后，债务人财产的权益应当归于全体债权人，债权人会议是代表全体债权人的权力机构，管理人是具体的执行机构。在通过重整计划草案的时候，债权人会议通常会一并审查管理人拟定的监督方案或者监督计划，明确监督方式、监督事项和监督职责并报人民法院备案。监督方案是管理人履行监督职责的总依据，管理人应当严格执行监督方案。债权人会议审查通过的监督方案可以超出“重整计划执行情况和债务人财务状况”的范围。
在破产实务中，管理人的监督事项范围较为广泛。重整的目的不限于债务减免和财务调整，重整的重点是维持企业的营运价值，重整计划中的经营方案自然就是管理人监督的重点。管理人要监督债务人执行经营方案是否有效改善了经营状况和财产状况、是否有效提升了持续盈利的能力。管理人还要监督债务人是否有欺诈、恶意减少债务人财产或者其他显著不利于债权人的行为。管理人需加强对债务人资金使用、财产转让、对外投资等经营行为的监督，严格监督债务人不得实施企业破产法第三十一条所列举的五种行为：（一）无偿转让财产的；（二）以明显不合理的价格进行交易的；（三）对没有财产担保的债务提供财产担保的；（四）对未到期的债务提前清偿的；（五）放弃债权的。企业破产法第六十九条规定，管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；（二）探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；（三）全部库存或者营业的转让；（四）借款；（五）设定财产担保；（六）债权和有价证券的转让；（七）履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；（八）放弃权利；（九）担保物的取回；（十）对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。未设立债权人委员会的，管理人实施前款规定的行为应当及时报告人民法院。以上是管理人在行使“管理和处分债务人财产”职权时的报告义务。在重整计划执行期间，前述职权和报告义务均转交给债务人行使。债务人在实施以上重大财产处分行为时，应当及时报告管理人。
除上述监督事项外，管理人还应当监督债务人是否按照重整计划约定的债权清偿方案对债权人实施清偿，并听取债权人对重整计划执行的意见和建议。
五、不同债务人企业的管理人监督
企业破产法和相关司法解释对重整计划执行监督的规定较为原则，具体的监督方案往往因案而异，不同企业有不同的监督方案。管理人只要严格按照监督方案履行了监督职责，就不会有法律风险。
我们担任管理人的债务人多为中小企业，资产体量小、员工人数少、财产较集中，监督措施基本上就是“三管”，即管印章、管资产、管资金，管理人事前审批，这些都属于事前监督。因人民法院规定管理人每季度需提交监督报告，债务人也需每季度向管理人提交执行报告。这种严格监督的方式，在不影响债务人生产经营的情况下，能够将债务人不当转移资产的风险降到最低，有利于债权人利益的保护。
但监督和效率往往又是难以兼顾的，加强监督往往伴随着效率的降低。以上“三管”的监督措施对大型企业往往难以适用。实务中，大型企业一般都具有业务交易复杂、资金往来频繁、投融资额度大、关联公司众多等特点，而管理人既无相关专业人员，也无法配置超额的监督人员，因此，仅靠管理人的事前监督，往往难以保证及时审批，从而导致效率降低，严重阻碍债务人的生产经营。企业破产法第九十条规定，在监督期内，债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况。根据该条款的规定，企业破产法并未要求管理人对债务人的生产经营、资金使用进行审批，故管理人也只能是定期听取债务人的报告，及时发现并纠正债务人的违法或者不当行为。
深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》对管理人的监督内容作了明确，第一百零七条规定，管理人应当监督重整计划的执行，并制订监督方案。管理人的监督职责主要包括：（一）定期听取债务人财务状况及重整计划执行情况报告；（二）及时发现并纠正债务人执行重整计划过程中的违法或不当行为；（三）审查债务人提出的延长重整计划执行期限申请。北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）和深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》的规定，甚至并未要求管理人定期向法院提交监督报告，而仅仅只是在“监督期届满时，管理人应当向人民法院提交监督报告”或者“重整计划执行完毕后，管理人应当向合议庭提交监督报告”。笔者认为，在企业破产法修改的时候，应该对管理人的监督职责作出明确规定。
六、不同重整模式下的管理人监督
在出售式重整模式下，新债务人企业的股权已经全部（或者大部分）转让给战略投资人，其在投资主体、股权结构、治理模式、经营方式等与原债务人企业相比，往往发生了根本变化。战略投资人或者债务人根据重整计划的安排，直接将偿债资金支付给管理人，再由管理人向债权人进行清偿。在这种重整模式下，管理人的监督工作相对比较简单，主要是监督债务人按期支付偿债资金。
在存续性重整模式下，债务人企业未引入投资人，其股权结构未发生明显变化，董、监、高等高级管理人员也未发生实质性改变，重整计划只是就延期偿债、债务减免、偿债方式、经营方案等作出约定，并由债务人直接向债权人进行清偿。在这种重整模式下，管理人的监督工作相对比较复杂一些，管理人不仅要监督债务人的重整计划执行情况和债务人财务状况，而且还要监督债务人是否按照重整计划的约定，完善公司治理模式、改变公司经营方式，防止债务人欺诈、恶意减少债务人财产，防止债务人的经营状况和财产状况持续恶化。
七、管理人账户与债务人账户
在破产清算程序中，要求债务人企业资金进入管理人账户，由人民法院和管理人双控，并在人民法院审批后再使用，这是完全正确的。我们在以往的破产实务中就已经这么做了。但要将该做法套用在重整计划执行期间，却是不太符合客观实际的。
首先，湖南省高级人民法院“湘高法发（2023）6号”《关于破产管理人账户资金监管的办法（试行）》第二十一条规定，本办法所称“破产企业”，包括企业破产法规定的破产申请和受理期间的债务人企业、破产重整与和解期间的债务人企业以及宣告破产后的破产企业。从该办法的规定来看，“破产重整与和解期间的债务人企业”，即重整程序中的重整期间的债务人企业是适用该办法的，而重整计划执行期间的债务人企业资金监管，显然不在此适用范围内。
其次，根据企业破产法的规定，重整计划执行期间，人民法院监督管理人，管理人监督债务人。而人民法院直接监管债务人企业资金的使用，实际就变成了人民法院直接监督债务人，管理人只是做了个“二传手”，这样做既没有法律依据，也不符合法院、管理人、债务人三者的职责定位。实际上，人民法院也监督不过来，还额外加重了破产法官的工作责任和考核压力。而由管理人监督债务人账户资金的使用恰恰符合企业破产法“管理人监督债务人执行重整计划”的规定。
第三，重整计划执行期间，由人民法院审批债务人企业资金的使用，也会降低资金的使用效率。人民法院的合议制度、院庭长审批及责任追究制度，往往导致资金审批的滞后，从而影响债务人企业的正常经营活动。特别是在大型企业集团公司和上市公司的重整案件中，这种资金使用审批模式，实际上是将“监督”变成了“监管”，这既不符合重整制度的立法精神，也不符合客观实际。目前，部分人民法院将需审批额度上调至20万元以上（甚至更高一些），也不失为现有机制下的一种松绑，让我们看到了司法改革的温度和力度。