湖南相维律师事务所
湖南竣雄破产清算事务所有限责任公司法务组 陈国述
在社会主义市场经济条件下,根据价值规律的作用,一部分企业在竞争中破产是很正常的,这有利于资源的合理配置,也可以提高经济运行的效率和水平。但在企业破产后,破产企业职工的权益维护却是当前社会主义和谐社会建设中不可回避的一个问题,必须很好地加以解决,以确保社会的持久稳定和可持续发展。在我国《企业破产法》中第6条明确规定:“人民法院审理破产案件,应当依法保障企业职工的合法权益,依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。”当前,党正在带领全国人民致力于社会主义和谐社会建设，各级政府对社会民生问题给予了高度的关注,并积极地采取有效措施来化解深层次的社会矛盾,从而使社会各个阶层都能分享改革开放的成果，在确保社会公平的情况下实现经济与社会的可持续发展。当前在大力推进供给侧改革的进程中,涉及破产企业职工权益的问题更应当得到妥善的解决,使破产企业职工能够在温暖的社会主义大家庭中继续快乐和幸福地生活。在此，本文仅对其中涉及的部分问题加以粗浅的探讨,希望对问题的解决能够有所促进。
一、职工利益保护的现实与价值考量
(一)职工下岗易引发社会不稳定因素
根据不完全统计,我国中小微企业占到了全国企业总数的99.7% ,其中小型微型企业占97.3% ,可见中小微企业已经成为了促进经济增长的生力军。但是从2008年以来,中小微企业的发展开始陷入困境,“跑路潮流”开始盛行。尽管中小微企业的员工数量相对于国有企业其动辄几万元甚至十几万元的员工数量而言微不足道,但是基于中小企业的庞大比例,其潜在的下岗员工总数不可忽视。据中国社会科学院2016年公布的《社会蓝皮书》,我国城镇调查失业率已攀升至9.4%,是国家统计局公布的截至三季度末城镇登记失业率(4%)的2倍多。1可见,我国失业率较高的情况已经较为明显,一旦处理不当,就会使一部分失业职工产生不良情绪,甚至产生对社会的怨恨心理,从而引发类似静坐、上访①甚至聚众、示威、闹事等违法行为,给社会稳定带来很大隐患。
(二)失业职工再就业难,因破致贫人数增多
由于年龄,技术、工作地域、家庭环境等因素的影响,失业职工想要重新就业并从事和原来工种相差不大的工作比较困难。已有的职业技能不能够满足失业职工的转岗需要,导致下岗职工再就业难。②尤其是一些年龄较大的职工和女职工,这个问题更为突出。另外,我国的人口总数较为庞大,低素质劳动者偏多,就业劳动人口一直呈现上升趋势,新增劳动力致使就业压力将长期存在。③然而，我国社会保障制度尚不健全,经济补偿标准低,一旦因公司破产致贫、致困的职工人数增加,将对社会经济的发展产生十分不利的影响。
(三)破产法的价值要求保护职工的债权利益
破产法发展至今,其价值目标已不再仅保护债权人或债务人的利益,而是兼顾债权人,债务人,社会公共利益等多重利益。这就意味着破产法要在合理的利益格局下尽可能地关注各行为主体的利益主张。④在这里,所谓社会公共利益在很大程度上就包含职工的利益。与其他债权人相比,职工为了生存贡献的劳动力,享有的债权是以工资为基本形态,实质上用以维持其生活的债权。⑤对比而言,其他债权人仅仅是为谋利而出让资金使用权。可以说,对劳动债权的保护体现生存权优先的原则,是人道主义思想和人文主又有神在法律制度上的具体体现,⑥而对其他债权人的保护,则是为了维护经济父易安全。因此,在生存权与财产请求权碰撞时,需要尤为强调对人的终级关怀,生存权处于优先位置,即职工债权应优先于其他普通债权清偿。
(四)法律公平天然保护弱势
现代法律并非无条件地将所有“人”作为“平等主体”一视同仁地加以对待，而是会根据不同“人”的经济实力.社会地位、救济能力等差异加以区别对待。⑦—般而言,在企业破产过程中,企业与职工的地位是不平等的。由于信息不对称承担风险的能力不同,职工在维护其合法权益时往往处于弱势地位。⑧例如,银行债权人可以在企业借款时约定,由企业提供相应的担保,以规避债务人不能清偿债务的风险。而企业职工则难以在签署劳动合同时要求企业为其现有的或者未来的劳动债权提供担保。另外,职工工资一般都是职工生存的主要来源,即便是相同数额的债权无法得到清偿,职工受到的影响也远远超过其他类别的债权人。基于这种地位的差别,职工权可看作为“社会权”的一种典型形态。⑨职工权利能否实现会对社会及公共利益产生影响,具有公共利益的属性,所以在企业破产时,职工债权需要由国家公权力给予积极的保障,这不仅是职工在破产法上的权利,而且从某种意义上讲也是公民在宪法上享有的社会保障权利。⑩
二、破产企业职工利益保护现状之不足
正如上文所述,企业破产时对职工利益的保护之现状堪忧,究其原因,主耍包括以下几点。
（一）信息不对称下职工企业对于公司经营的参与度低,维权意识较差。
对于企业而言,职工处于弱势地位,其能获得的信息是严重不对称的。尤其是当公司出现经营困难、债台高筑而难以为继的情形下,职工往往难以在资金链开始断裂的时候即获得相关信息,而是在企业资产已严重流失、破产事实无法隐瞒的时候,企业职工才得以知情。在此情况下,企业职工难以作出更符合自身利益的判断和安排,更无法维护自身的合法利益。另外,企业职工对我国《企业破产法》的规定和精神不了解,甚至缺少忧患意识。即便了解到企业已病入膏肓,往往也不会采取相应的法律手段来维权,而是寄希望于政府的保护。
（二）我国在破产企业职工利益保护方面存在法律缺陷。
首先,根据我国《企业破产法》第113条的规定:破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,依照下列顺序清偿:(1)被产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险,基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(2)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(3)普通破产债权。同时根据最高人民法院《关于适用(中华人民共和国企业破产法若干问题的规定(二)》第3条第2款之规定:对债务人的特定财产在担保物权消灭或者实现担保物权后的剩余部分,在破产程序中可以用于清偿破产费用,共益债务和其他破产债权。可见,在现行的法律制度下,在企业破产清算时处于第一顺位的是担保债权,其次是破产费用与共益债务,再次是职工债权,然后是税收债权,最后是普通债权。虽然法律已将职工债权列为优先债权,但是在实际情况中,职工债权的实现却远不尽如人意。
如上文所述,在“跑路潮流"下,大多数企业主在逃跑后,将企业的资产一同席卷走,且我国现行破产的冗长程序容易使企业资产严重流失。因此,往往在清算时,企业只剩下了已设定抵押的不动产作为破产财产。同时,由于市场的萎缩,实物资产的折价十分严重,基本不能覆盖抵押金额。因此,虽然法律设定上已对职工债权赋予了一定的优先权,但是并不能得到有效清偿。
其次,我国现行法律在破产启动方面的规定尚不够完善。我国现行的《企业破产法》并没有为企业实际控制人,股东以及高级管理人员设定相应的申请破产义务。这样容易导致在企业处于破产边缘的时候,企业实际控制人、股东以及高级管理人员一走了之,人去楼空,最终导致公司资产严重流失,损害了职工以及债权人的利益。实际上,许多国家在立法中都规定债务人在某些情况下必须承担提起破产申请的义务。⑪如法国《破产法》第一条、第一百三十一条规定,债务人应当在停止支付15日内向法院申请破产。这一规定将债务人申请破产作为一项义务,有助于充分保护债权人的利益和社会经济次序的稳定。而我国法律在此方面的缺失则容易导致企业主及其他企业管理人在企业面临破产困境时消极等待甚至跑路,进而造成企业资产的流失和对债权人利益的损害。
最后,我国社会保障方面立法缺失。我国在劳动立法与社会保障立法中并未就职工债权如何保障的问题进行规定。在职工遇到薪资拖欠的情况下,对拖欠职工工资负有直接责任的人员和企业领导并没有相关的追责制度。尽管最高人民法院《关于《中华人民共和国刑法修正案(八)》对恶意欠薪问题进行了规定,有效地遏制了恶意欠薪情况的蔓廷。然而刑法所规定的犯罪构成适用范围较小,仅能对部分企业主起到震慑作用。从国外法律经验上来看,各国都存在破产企业职工债权的清偿问题,但许多国家从源头上制止了对职工债权的拖欠。例如,有的国家或地区立法规定,企业的量事等高管人员个人对企业所欠工资负连带清偿责任,并从劳动法和社会保障法的角度规定严格的法律责任。⑫相比之下,我国现有的法律制度尚未能就上述问题进行规定。
三、对破产企业职工权益的维护需要做好多层次、多方面的实际工作
在实际工作中.破产企业职工权益的维护涉及多方面的工作,无论是政府层面、企业层面,还是社会层面都有很多的工作要做。
首先，就政府层面而言,必须做好以下几个方面的具体工作:其一,要做好对破产企业职工的上访接待工作。政府的信访部门应当热情接待为维护自身合法权益而上访的破产企业的职工,全面而深人地了解他们的合法权益受到侵害的详细情况,并及时地与相关的其他部门沟通,以推动同题尽快得到解决。无论破产的是国有企业、集体企业,还是私有制企业,政府部门都应当给予其职工同等的重视.真正地做到一视同作,及时地对破产企业采取有效的措施,促使企业全面兑现对职工的各个方面的权益承诺。其二,要做好破产企业职工再就业方面的工作。当前,就业问题已经成为比较突出的社会问题,不但高校毕业生的就业问题亟须解决,其他社会群体的就业工作也需要得到高度的关注,尤其是破产企业职工的再就业问题就更加不容忽视了。对破产企业职工权益的维护不但涉及他们的基本生活保障问题,而且还应当包括他们的再就业间题、作为应尽的责任和义务,政府必须做好这方面的工作。而再就业则不可避免地涉及教有培训和工作的安置问题。政府的有关部门应当加强相应的教育培训机构建设,并根据破产企业职工的实际情况来组织教育培训活动,使他们在短期内能够掌握至少一门再就业所必需的技能。此外,针对破产企业职工打算自己创业的,政府部门应当出台相关的优惠政策给予大力扶持,促使当地的商业银行提供小额贷款来支持他们的创业和发展。例如,为了帮助下岗职工提高职业技能,尽快实现再就业,原劳动部制定了《“三年千万”再就业培训计划》,要求充分调动社会各方面力量,实行在政府指导和扶持下,个人自学、企业组织和社会帮助相结合,大力开展多种形式的再就业培训。其三,政府部门要在维护破产企业制度建设方面继续发挥好作用。在1999年,国务院颁布了《失业保险条例》以及《社会保险费征缴暂行条例》标志着我国的失业保险制度的建立和完善。《失业保险条例》扩大了覆盖范围,不仅包括国有企业,还将城镇集体企业、外商投资企业、域镇私营企业以及城镇事业单位职工纳入其中,并明确了矢业保险基金的筹集、管理、待遇给付等多方面的内容。⑬这两大条例的出台对破产企业职工权益的维护的确发挥了不可替代的作用。在现阶段,政府应当加强对破产企业职工权益中出现的新问题的研究,酝酿出台符合时代特征的新制度新条例,或者对原有的制度和条例作进一步的修订和完善。政府再这方面的制度建设必将会进一步规范企业的行为，使破产企业职工的权益维护得以在更加健全的制度环境下进行。
其次,就企业而言.破产企业的工会要做好维护职工权益的工作。我国《劳动合同法》第七十八条就明确规定：“工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位履行劳动合同、集体合同的，工会有权提出意见或者要求纠正；劳动者申请仲裁、提起诉讼的，工会依法给与支持和帮助。”⑭无论企业的经营状况如何，企业的工会都应当按照法律的具体要求尽到维护职工权益的目的。尤其是在企业处于破产边缘的时期，企业的工会更得肩负起维护职工权益的重任，勇于同侵犯企业职工权益的行为作不妥协的斗争。
最后,就社会层面而言,则是社会各界对破产企业职工维权行为的关心与支持。在政府部门和企业积极做好这方面工作的同时，社会各界也应当对此多加关注,在必要时形成在社会舆论上的强大压力，促使有关的企业和个人尽快停止侵权行为,按照相关法律法规和政策来补偿对破产企业职工权益所造成的损失。
四、破产企业职工权益的维护需要系统性的法律法规建设
在调研中发现，破产企业职工权益的维护牵涉到方方面面的工作，在有关法律法规的的建设方面也是如此。在实践中，仅靠我国《企业破产法》的进一步修订不能完全解决问题，,它还涉及其他法律,法规的制定和进一步完善的工作。因此,要做好这方面的工作就必须树立起系统的观点。首先，要对破产企业职工的权益有准确的界定,并由此探究它与哪些方面的法律法规有比较密切的联系。其次,才能就所涉及的法律法规开展好相应的制定和完善工作。在这一点上,中国人民大学的王欣新教授也持与此同样的观点。他认为,对破产企业拖欠的职工债权仅靠在破产法中提前其清偿程序,是不能从根本上解决问题的。关键是必须制止欠薪等问题的发生,这要靠劳动法的改善以及政府在平时主动正确地履行其职责来实现。⑮具体而言,为了更好地维护破产企业职工的合法权益,除了要进一步修订和完善《企业破产法》外,主要应当在以下两个方面多做工作:
其一,要做好我国《社会保障法》的进一步修订工作。社会保障体系的建立和完善,可能在短期内一定程度上影响了经济的发展速度,但从长远看,这些配套制度却是有利于经济健康、持续向前发展的重要保障,也是贯彻科学发展观、实现可持续发展的必然要求。为了确保社会主义政治、经济、文化等发展过程中外部环境的稳定,我们必须做好社会转型时期的社会保障工作,为包括破产企业职工在内的社会困难群体的生存和发展提供最基本的物质生活条件。具体到破产企业职工的权益维护问题,《社会保障法》在修订和完善时,应当增加关于成立破产企业职工工资保障基金的条款,确保破产企业职工中最基本的权益得到切实的维护。世界各国一般都是通过工资保障基金解决职工债权的清偿问题。企业一旦破产,马上由工资保障基金将所有欠付职工工资全部支付,然后由其作为代位债权人在破产程序中行使相应的权利。这样,既不与担保债权人发生清偿利益上的矛盾,又可以更有力地保障职工的权益。我国应当借鉴世界上其他国家的一般做法,首先维护好破产企业职工所享有的工资权益。当然,该法还有许多其他方面需要进一步的修订和完善,在此不作过多的探讨。
其二,为了更好地维护破产企业职工的合法权益,对我国《劳动法》进一步修订和完善也是必要的。该法自1995年开始实施至今已经十几年了,中国的经济生活也发生了很大的变化,为了适应新的现实生活,必须作出新的修订和完善。《工资支付暂行规定》第十四条规定,用人单位依法破产时,劳动者有权获得其工资。在破产清偿中用人单位应按《企业破产法》规定的清偿程序,首先支付欠付的本单位劳动者的工资。在该法作新的修订时,建议将这方面的精神渗透其中,在第五章中增加维护破产企业职工工资权益的内容。
此外,在其他有关的法律法规制定和完善的过程中,也应当考虑到破产企业职工权益的维护问题。在此不能不提到的是我国于2008年开始实行的《劳动合同法》，它对于完善劳动保障法律体系、保护劳动者的合法权益、确保形成和谐共处的劳动关系具有极其重要的意义。自然,该法在实施的过程中必将会得到选一步的完善。随着有关法律、法规的修订与完善,最终,在破产企业职工权益的维护方面,违法犯罪分子就无多少漏洞可钻,只好按照既定的法律、法规和政策办事。否则,他们将不得不接受法律的严惩。
五、破产企业职工要增强主动地维护自身权益的意识
在企业面临破产和重组时,职工只有拥有维护自身权益的强烈意识,其自身的权益才有可能得到很好的维护,从而尽量减少受到不法侵犯的程度。例如,武汉自行车一厂在企业破产中侵害了残疾职工的合法权益,在2008年 12月,自行车一厂公告,实施政策性破产,在职职工按每年仅1800元一次性发给安置费。对此,这些职工就主动地向政府部门反映,同时也向社会媒体曝光,尤其是向网络媒体反映,切实地维护了自身的合法权益。同时,破产企业职工维护自身权益的行动只有在工会的正确领导下,以现有的法律、法规为依据才能取得更大的成效,要从政府层面寻求问题的妥善解决途径。同时,还应当依靠法律的手段,将违法单位和个人起诉至法庭,使其受到法律的严惩而使自身的权益得到维护。
六、企业破产前职工要真正地参与企业的经营管理
在我国的国有企业和集体所有制企业中,职工作为企业的主人,理应参与到所在企业的经营管理工作中,而不是仅仅做好自身的本职工作。职工参与企业经营管理的主要形式是职工大会和职工代表大会，就企业生存和发展中的重大问题展开讨论。在调研中发现,在不少国有和集体所有制企业的经营管理中,职工的发言权并没有得到充分的体现.形式主义的做法依旧比较普遍。在维护自身合法权益的过程中,企业职工,尤其是国有和集体企业的职工参与企业的经营管理就显得特别重要了。当企业在市场经济的大潮中濒临破产时，企业的职工就应当自觉地维护自身的合法权益，避免企业领导随意处置企业资产的现象发生。为此,就应当召开全厂职工代表大会，由企业职工讨论决定企业的命运问题。此外,企业职工要努力团结在工会的周围，依靠组织的力量来维护自身的合法权益。这就要求企业领导在进行决策时,应当积极地听取职工的建议,既使决策更加科学合理,这也是对职工参与企业管理的尊重与支持。
七、破产企业的重整对职工权益的维护是重要的
目前,我国《企业破产法》明确规定了企业的破产重整程序。在破产企业职工的权益维护中,企业的破产重整是其中涉及的一个重要方面。在企业面临破产境地时,为了职工权益的维护而进行的重整,应当加以认真考虑。在进行重整之后.原来企业的在岗职工就可以在新企业内继续工作,而已经退休职工养老金的发放也有了保障。而企业的破产重整既需要政府部门的关注和支持.也需要原有企业领导的积极运作和广大职工的热情参与。对此,我国《企业破产法》研究方面的著名专家王欣新教授认为,通过重整程序,不仅可以在更大程度上维护债权人.债务人、企业出资人的正当权益,防止出现企业连锁破产,职工失业以及由此引发的社会不稳定等问题,还对于我国建立和谐社会具有重要的现实意义。⑯因此,对企业的破产必须慎重对待,不可轻易地直接进人破产的程序,而必须先考虑是否有重整的可能和必要性。如果的确没有希望进行重整,就只有进人破产的议事日程了。
在破产企业重整的过程中,企业的重整过程应当在企业职工、管理人和社会的监督下进行,确保企业的资产不外流,负债不会无根据的扩大,这对重整后企业的正常运转来说是十分重要的。同时,在企业破产重整的过程中,企业的领导和一般的职工都应当全面地总结企业濒于破产边缘的原因何在,以便在今后的发展中避免犯同样的错误。