竣雄清算--我国宅基地用益物权收益权能的完善策略

湖南竣雄破产清算事务所有限责任公司

一、宅基地用益物权与用益物权
(一) 用益物权的法律内涵
1. 用益物权的概念
用益物权是指用益物权人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。
2. 用益物权的特征
用益物权的特征包括:第一, 用益物权是一种私权利, 用益物权的设立、变更都是通过当事人双方签订合同, 是平等主体基于真实意思表示而达成的合意;第二, 用益物权是所有权人在自己所有的物上为第三人设定物权;第三, 用益物权是独立的物权。
(二) 宅基地用益物权的法律内涵
1. 宅基地用益物权的概念
宅基地用益物权是指农村集体经济组织成员对农村宅基地依法享有的占有、使用的权利。
2. 宅基地用益物权的特征
宅基地用益物权的特征包括:第一, 主体限定。宅基地用益物权的主体限于农村集体组织成员;第二, 客体特定。宅基地用益物权的客体是宅基地;第三, 权利系无偿取得, 且具有行政审批色彩。农民取得宅基地用益物权无需像取得建设用地用使用权一样支付对价, 或者只需支付小金额即可, 农民以户为单位向集体申请宅基地, 由土地行政管理部门审批;第四, 内容限于建造房屋及其附属设施;第五, 宅基地的使用无期限限制。除国家征用, 集体发展需要改变规划和土地用途, 或者农民实际拥有的土地面积超过当地的标准, 此外, 农民使用宅基地不受期限限制。第六, 流转受到严格限制。宅基地只能在本集体经济组织内部成员之间流转。
我国《物权法》第151至155条就宅基地使用权的权利内容、取得方式、行使途径、转让方式、灭失后重新分配、变更登记、注销登记等做了规定, 《土地管理法》第六十二条、六十三条就宅基地使用权的取得、行使、转让做了具体规定。
(三) 宅基地用益物权缺少收益权能
通过对用益物权与宅基地用益物权的概念与特征进行对比, 可以看出, 宅基地用益物权作为用益物权最明显欠缺的是收益权能。
二、我国宅基地用益物权收益权能缺失的致因
(一) 法律没有赋予其收益权能
《物权法》第117条规定用益物权人享有占有、使用、收益权。而152条规定宅基地用益物权人享有占有和使用权。即法律没有赋予宅基地用益物权人的收益权。
(二) 宅基地用益物权产生的社会背景
1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例 (修正草案) 》将农民原本的土地所有权变为使用权, 即宅基地用益物权是在人民公社的大背景下产生的。
(三) 公权力的过度介入
1. 权利取得需行政审批
宅基地用益物权系权利人无偿取得, 村民凭借其本村村民的身份可以向村集体申请宅基地, 可见宅基地用益物权的取得带有行政审批色彩, 虽然国家本意为保障农民生存权, 然而宅基地用益物权属于私权, 国家用公权力干预私权利, 其分寸有待于商榷。
2. 产权不清晰导致行政权力趁虚而入
宅基地所有权属于村集体, 而“村集体”这个概念颇为模糊, 虽然《民法总则》已将“村集体”规定为法人, 但是公权力仍有介入空间。
3. 公法与私法并存
关于宅基地用益物权的立法主要是《物权法》和《土地管理法》, 《物权法》第153条规定宅基地用益物权的转让等适用土地管理法等法律和国家有关规定, 《物权法》关于宅基地用益物权的规定只有4条, 其余的适用其他法律和行政法规, 这就容易造成宅基地使用权这样的私权常常受到公法的过多限制。
4. 宅基地征收权力寻租现象严重
随着我国城镇化进程加快, 许多宅基地被征收为国家所有, 在征收过程中常出现逼农民上楼等侵犯农民权利的情况, 这是因为对农民的补偿标准不合理, 农民没有分享到土地的增值收益, 以及政府权力寻租现象严重, 常有政府和房地产商合伙侵犯农民权利的情况发生。
三、我国宅基地用益物权收益权能之完善途径与法律对策
(一) 完善《物权法》中的宅基地用益物权部分
1. 修改《物权法》第152条
《物权法》第152条规定了宅基地用益物权的权利内容仅包括占有和使用权能, 笔者认为应当将收益权能也纳入其中, 即把第152条更改为:宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
2. 丰富《物权法》中宅基地用益物权一章的内容
有些学者认为应当将宅基地用益物权的有关规定归入到建设用地使用权一章中, 也有学者认为应该制定单独的《宅基地使用权法》, 但笔者认为宅基地用益物权相较建设用地使用权在设立方式、客体等诸多方面毕竟不同, 不能将宅基地用益物权归入建设用地使用权一章中, 而且单独为宅基地用益物权制定独立的法律容易使法律过于繁冗, 目前《物权法》中关于宅基地用益物权的规定只有寥寥四条, 完全可以通过完善《物权法》中用益物权部分的宅基地用益物权的立法, 做出总体性的规定, 至于具体的实施部分可以由各部门规章以及各省市的行政法规根据具体情况做出规定。
(二) 宅基地用益物权收益权能具体化
1. 允许农民有限制地流转宅基地用益物权
笔者认为应该有限制地流转。首先, 宅基地用益物权的流转方式包括:转让、互换、出资、赠与或者抵押;其次, 土地用途要受到严格管制, 流转的宅基地应符合我国的土地规划, 并且权利主体不得私自变更土地用途;再次, 宅基地用益物权的权利主体变更应采取登记生效主义, 这样有利于确定当事人的权利以及更好地保护第三人的利益;最后, 宅基地用益物权的流转应采用书面合同形式, 宅基地用益物权转让、互换、出资、赠与或者抵押的, 是属于交易复杂、涉及利益巨大的情形, 我国合同法规定这些情形必须要订立书面合同来明确当事人之间的权利义务以避免将来发生争议。
2. 征地补偿标准合理化
目前, 我国政府征地存在最大的问题就是其常常侵犯农民的利益, 最主要的一点是侵犯农民受补偿的权利。首先, 关于征地补偿标准的立法层次较低, 《物权法》仅规定了用益物权人因公共利益丧失用益物权有权获得补偿, 具体的补偿标准由地方政府规定, 每个地方的规定不一致, 导致农民的权利受行政权力影响颇大, 所以应该在法律中规定最低标准;其次, 实践中政府仅就宅基地用益物权给予补偿, 而应该就宅基地用益物权、宅基地所有权以及地上的建筑物予以补偿, 对宅基地用益物权和地上建筑物的补偿直接补偿给农民, 对宅基地所有权的补偿给村集体。
(三) 制约公权力
1. 宅基地用益物权的设立主体为村集体
宅基地用益物权作为用益物权理应由其所有权人设立, 而不是由乡级政府审核, 镇政府审批。村民基于其“村民”身份向村集体申请宅基地使用权, 村集体应进行民主讨论, 由于审批者和申请者都是本村村民, 所以审批者对申请者的情况了解相对深入, 不论是否批准其结果都更合理, 而且一般情况下只要村民申请, 其基于身份并且满足“一户一宅”条件的, 都可以取得宅基地用益物权。
2. 加快农村土地确权
农村土地产权不清导致权利主体不明确一直是影响农民权利实现的主要原因, 我国应加快农村土地确权, 明晰产权, 明确权利义务主体, 让农民的权利义务具体化、现实化。
3. 限制公法的适用
宅基地用益物权作为私权应当尽量用《物权法》等私法加以规定, 以保护宅基地用益物权人的私人财产权利, 宅基地用益物权作为私权利, 应当在不影响公共利益的情况下实现权利人利益的最大化, 土地用途管制和登记制度等少量的限制性规定适用公法。