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伴随着经济发展及社会进步，在追求治理现代化的过程中，政府与社会的关系在不断地发生着变化，政府的职能也在不断更新，从政府主导一切的全面管理模式，朝着政府与公民对社会公共事务进行协同管理的善治模式发展。然而，从宏观层面上来讲，政府依然承抯着确保社会稳定与经济发展的复合型责任。因此，政府作为一个特殊主体，一方面为了追求善治而必须还政于民，将市场的事情还给市场；另一方面，居于地方经济建设核心地位的政府，不得不在市场失灵时，适时加人市场行为当中，以自身优势确保一方经济稳定发展，提高治理效能。
虽然对困境企业进行债务重组属于司法范畴，其调整的是平等的商事主体之间的权利义务关系，但是债务重组在解救困境企业于债务危机之时，同时实现了维护社会整体经济发展和社会稳定的社会价值，而这一价值，恰恰与政府管理的价值取向趋同。
一、背景介绍
（一）政府作为投资人参与债务重组的动因
债务重组的价值可以从微观与宏观两个层面去理解。微观层面债务重组具有挽救危困企业，使其恢复正常经营的价值；宏观层面债务重组具有维护社会整体经济利益的价值。政府作为履行社会管理职能的特殊主体，其关注危困企业的债务重组，甚至会作为投资人走向前合，直接参与到债务重组的具体程序当中，正是因为债务重组具有维护社会整体经济利益价值的宏观意义。
1.辖区内经济发展大局驱使政府关注相关企业债务重组
虽然，中国现阶段己经基本摆脱了简单以 GDP 增长幅度来评价地方经济发展趋势的陈旧标准，但是能否实现既定经济指标依然是各级政府所极力关切的重点事项。一般来说，各级政府在设定下一步经济发展日标时，都会将本辖区的自然条件、历史发展、人文特点等诸多要素作为考量基本点，为本辖区经济发展设定一个重点的领域，并在政府政策的主导下形成一个优势产业群，进而依靠它来实现当地政府既定的经济发展目标。当辖区内的优势产业中的支柱企业陷人债务危机，甚至濒临破产，那就不仅仅是一个企业的问题了，这个困境中的企业将对该辖区优势产业的康发展形成威胁，进而对城市经济的总体发展造成消极整响。因此，每每遇到此种情况，当地政府都必然会施以援手，一方面解救困境企业于危难之中，另一方面最大限度地避免多米诺骨牌效应，将辖区经济发展的消极因素扼杀在摇篮当中。
2.政绩压力迫使政府必须重视相关企业债务重组
中国的治理特构具有典型的中央集权与地方分权相结合的特点，在这种治理结构之下，地方各个政府之间会因为竞争而产生强烈的逐利动机。这种动机直接导致各个地方政府均会对于所属辖区的经济增长情况极为重视，甚至视其为本辖区发展的头等大事。此外，地区经济发展状况还是评价一个地区官员执政水平和执政能力的重要指标。更为重要的是，如果是当地较大的企业陷入债务危机濒临破产，就会对与该企业相关的上下游企业带来整体负面影响，并且涉及较多职工面临失业的问题，给当地形成较大的民生压力，极有可能产生各种不稳定因素，加重当地的维稳成本，若处理不当，还会产生群众上访、集会游行等损毁当地政府形象的负面事件。对于地方官员而言，以上经济及民生问题以及这些问题所可能引发的次生灾害，均会影响其政治生涯，因此，这也成为在一些企业债务重组案例当中，地方政府作为投资人参与债务重组的一个重要动因。
（二）政府作为投资人参与企业债务重组的依据
中国现行的法律并未对困境企业债务重组的投资主体范围进行明确的规定，对于政府是否可以参与债务重组以及如何参与债务重组，法律法规亦没有明确规定。但是，在一些司法机关的法律文件当中可以得出较为清晰的结论，即司法机关对于政府力量介入企业债务重组，特别是庭内重组程序持鼓励态度。
1994年《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）规定：“对濒临破产的企业，企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府可以采取改组企业管理层、改变企业资产经营形式、引导企业组织结构调整等措施，予以重组。”
20世纪90年代，伴随着中国经济由计划经济向市场经济过渡，大量的国企改制成为上市公司。由于缺乏治理经验，很多公司遭遇经营困难。针对这种趋势，2002年，《中国证监会关于提高上市公司质量的意见》（国发〔2005〕34号）出台，其中第25条规定：“地方各级人民政府要切实承担起处置本地区上市公司的风险责任，支持绩差上市公司按市场化原则进行资产重组与债务重组。”这意味着从国家政策层面上赋予了各级政府参与上市公司债务重组的义务与责任。
2018年最高人民法院发布了《全国法院破产审判工作会议纪要》，纪要中提到“推动地方法院与政府建立协调机制。协调机制统筹解决企业破产中职工安置、维护稳定、企业征信恢复等问题”。虽然法律及政策层面上均未对政府应如何参与到债务重组程序中做出指引，但是该纪要的出台为政府参与企业债务重组，甚至在庭内重组中与法院建立协调机制，解决困境企业债务问题提供了政策依据。
（三）政府对于投资标的企业的选择
政府作为特殊主体，一方面为了追求善治而必须还政于民，将市场的事情还给市场；另一方面，不得不在市场失灵时，适时加入市场行为当中，以自身优势确保一方经济稳定发展。政府价值追求的两面性决定了政府不会参与到全部的债务重组过程当中，但对于投资标的的选择，政府具有非常明确的指向性。通常来讲，政府作为投资人，出手挽救的企业一般属于以下几种类型：
（1）企业商誉较高，且自身经营良好，但因偶发因素或大环境影响而陷入困境的企业。比较具有代表性的案例有山东群星纸业重整案。山东群星纸业位于山东省邹平县市，是中国最大的装饰原纸制造商，在装饰原纸这一细分市场中居于领先地位。但因全国造纸行业遭遇严重危机，产能过剩，导致产品价格暴跌，全行业呈现亏损局面，群星纸业不可幸免地堕入债务危机之中。为了维护金融环境、保护债权人利益，避免因被清算给债权人造成更大损失，邹平县政府以政府设立的平台公司为重组方，千方百计筹措资金，以一次性现金收购的方式，接盘包括群星纸业所有资产，并通过一切可以采取的措施最大可能地提升债权人的清偿比例。政府平台公司承接群星纸业等资产后，依法依规进行处置，在有效挽救群星纸业的同时，也同时降低了政府财政风险。
（2）属于当地优势产业群的组成部分，符合本辖区的经济发展特点，代表本辖区经济发展的未来，但因为内部管理或其他可纠正的因素而陷入债务危机的企业。如深圳市大富科技股份有限公司（下称“大富科技”）破产重整案。大富科技成立于2001年，是一家集产品研发、生产和销售为一体的国家级高新技术企业，2010年10月26日于深圳市证券交易所挂牌上市。大富科技实控人是安徽蚌埠人，公司着力打造的柔性OLED显示模组项目的载体-天新重工等重要关联公司，皆位于蚌埠高新产业园区。大富科技代表着当地政府未来重点打造、扶持、发展的产业方向。该区域现已形成成熟完整的产业集团效应，例如大富科技等相关行业的上下游产业链条中的很多公司也配套在此成立公司，给当地带来了大量就业机会与财政税收来源。
（3）债权人数量较多且构成复杂，容易给当地带来维稳压力的企业。前文已经提到，政府作为投资人参与企业债务重组的动因之一就是迫于政绩压力，那么对于那些债权人数量较多且构成较为复杂，并容易因此给当地带来维稳压力的企业，就顺理成章地更加容易吸引当地政府的目光，成为政府投资的标的企业。在这一类型的企业中，地产类企业占有很大的比重。以大川控股（集团）有限公司（下称“大川集团”）破产重整案为例。大川集团旗下拥有多家子公司，分别布局在重庆、成都、贵阳、北京、海口等城市，且涉及领域较为广泛。2013年，大川集团的资金链已经开始出现问题，债务负担较重，但是其依然没有停止在各大城市持续扩张地产板块的步伐。2016年3月28日，大川控股贵阳“大川白金城”项目停工近一年，几千户业主到贵阳市政府“讨说法”，由此引发多名业主与保安发生冲突。为解决这一系列冲突，化解这一债务问题引发的社会矛盾，具有政府背景的贵阳白云建设投资有限公司的下属公司贵阳云城置业有限公司，于2016年7月29日在贵阳市委、市政府、白云区委、区政府的统筹安排下接盘原大川公司大川白金城项目全部资产。无独有偶，因未到房地产行政主管部门进行合同登记备案，大川房地产的另一项目“大川滨水城”项目也于2015年下半年停工，已经销售但尚未交房的部分因无证预售而违规，涉案土地被查封，导致前期已经入驻的业主无法办理产权登记。在这种情况下，如果不能及时化解债务危机，帮助企业解套，则极易引发业主与开发商的矛盾，甚至存在广大业主将矛头指向当地政府的风险。重庆市江北区政府同样选择介入该债务问题，并指定其区级政府平台公司中鹏实业主导对大川滨水城项目的债务重组。
二、政府投资困境企业的具体模式
（一）依托城投平台进行投资
城投平台又称城投公司，是指各级地方政府注资成立的独立于各级政府，主要针对城市基础设施进行投资建设及运营的公司。随着社会经济的发展，城投平台已经成为我国地方经济发展的普遍模式，并且随着经济的发展以及社会形态的变迁，现在的城投平台往往承载一定的融资功能，甚至融资功能已经转变为城投平台最重要的职能。
在债务重组当中，各地政府通过城投平台对困境企业进行投资的模式主要包括：一次性现金收购、设立全资子公司承接负债、受让股权等。
（二）设立纾困基金进行投资
2009年希腊陷入债务危机后，为了使这一主权国家的债务问题不至于将全欧洲带入债务危机，欧盟联合国际货币基金组织推出了7500亿欧元的纾困计划，这可以视为广义的“纾困基金”的雏形。此后，“纾困基金”逐渐演变为一种特殊的金融救助机制，广泛适用于各个国家的金融领域，以作为解救以上市公司为主的困境企业的债务问题的工具。诞生于危机之中的纾困基金虽然早已经脱离了初始时期的特殊外观，有了更加广泛的模式，也承载了更多的使命，但是其天生带有“救急”的基因，难以抹去短期应急机制和风险调控机制的本色。
债务重组视域下的纾困基金主要是指为缓解困境企业运行中的资金压力及大股东股权质押风险带来的债务危机而设立的专项投资载体，一般表现形式为金融机构设立的特定资产管理计划和政府主导下设立的私募投资基金等纾困机制，其对象主要包括上市公司与代表着当地经济发展方向的民营公司。
简单地说，在债务重组的视域下，纾困基金主要由政府或政府主导的金融机构设立专项基金，面向债务危机中的标的企业，在不谋求控制权的前提下，通过多种方式，缓解该标的企业的债务困境。作为一种短期应急机制和风险调控机制。
三、政策建议
（一）各级政府应当针对债务危机中的困境企业，形成分工明确、协同高效的综合性协调机制
优质民营企业对于区域经济发展和就业带动具有巨大的现实推动意义，综合性协调机制的建立有利于排除政策阻碍，减少沟通成本。因此政府在参与困境企业债务重组的实施过程中，省一级政府与地市一级政府应当协同联动。在政策层面上，省一级政府应当根据本辖区经济特点为政府投资困境企业设定投资模式；在实操层面上，由较低的政府层级进行研判并负责选择标的企业具体实施。特别是在选择以纾困基金作为投资工具时，从基金的设立到基金的退出，各个环节均会涉及财政、发改、证监、国资等经济管理部门，为提升政府对于困境企业的投资效果，应该多部门统筹安排、协调一致、通力配合。
（二）构建科学的监管体系与评价体系
政府投资困境企业在标的筛选、投资模式、组织结构等方面均与其他主体参与债务重组存在一定差异，因此应该制定更加有针对性的资金监管体系和绩效评价机制。在资金监管方面，可委托外部第三方机构不定期对政府相关投资进行全面公正的审计、核算和评估；在评价机制方面，不能以是否产生收益为唯一评价指标，而应当构建社会性、外部性、引导性等多指标加权的绩效考评体系。与此同时，应该在政府相关负责人员激励方面形成全新的评价方式，提高对投资与运营团队的激励效能。
（三）政府在投资困境企业时应当准确定位自己的角色
政府作为投资人投资债务危机中的困境企业，虽然是一种政策支持，但是依然应当遵守市场化的原则。如果这种投资违背市场化原则，将导致困境企业产生道德风险。因此，政府需要准确定位自我角色，处理好以政府为主体和以市场化为原则的边界。政府首先是出资人，其次是协调人，同时还是组织人。政府要在正确定位的同时梳理好这3个角色之间的关系，这样才能达到有效利用政府这一特殊主体的优势，救助困境企业的目的。
四、总结
与一般投资人不同，政府具有极大的优势对于债务重组企业进行密集的信息收集和积极参与，因为其并非寻求对于陷入困境的公司股权的控制，也并非为了个体利益而服务，因此与其他投资人相比，政府作为投资人进行债务重组少了很多冲突和困难。也正因如此，那些对地方经济有着深远影响，做出重大贡献，甚至是一方支柱产业链中不可替代的一环的企业在遇到债务危机时，由政府利用城投平台、纾困基金等方式进行直接或间接的注资救助，最为合适。即使在美国这样自由主义深入血脉的国家，政府对于支柱性产业，或是其经济问题可能会引发社会问题的企业也不会袖手旁观，在这样的企业陷入危困时，政府也会伸出援助之手，保护企业免于破产。对于中国的各级政府来说，稳定与经济发展是其亘古不变的追求目标，在此价值观念的驱动之下，政府作为投资人参与特定企业的债务重组，就成为水到渠成之事。对于政府来说，是否要出手拯救已经不是其应该思考的问题，如何建立一个以政府为核心，集合各方力量拯救危困企业的综合性平台和普适性方案，才是更为重要的问题。