东来清算--“无产可破”案件破产费用的保障机制之探讨

湖南东来清算服务有限责任公司罗畅

破产费用是指人民法院受理破产案件后，为保障破产程序的顺利进行而支出的必要成本及费用，包括破产案件的诉讼费用、管理、变价和分配债务人财产的费用、管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。在企业破产案件中，往往出现债务人财产不足以支付破产费用的情形，即“无产可破”。由于破产费用在债务人财产分配中最为优先，并随时清偿，如果债务人财产连破产费用都不足以清偿的话，则顺序在后的共益债务、职工债权、税收债权及普通破产债权更是无法获得清偿，最终无法达到对债务人财产进行清算并分配财产的目的，破产程序继续进行下去而新产生的破产费用也必然无法支付，所以破产案件就丧失了继续审理的意义，破产程序也就无法继续进行，此时应当终结破产程序。因此，我国《企业破产法》第四十三条第四款规定“债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告”。最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第十二条第二款也规定“债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序”。
但是，在“无产可破”的特殊情形下，许多国家还是要求各方当事人尽力将破产程序进行下去，以实现破产法的其他价值目标。这是因为，破产法具有综合性的价值取向和立法宗旨，其作用不仅仅是将现有的债务人财产分配给债权人，而且强调通过管理人行使追回权，追收债务人财产，增加债务人财产的数额，以实现债权人利益的最大化，并通过调查和规制措施去适应“商业道德的要求”。目前，在世界范围内已经达成共识，即应当通过破产程序检验债务人是否存在欺诈行为，并通过追回权等手段追索被债务人藏匿、非法转移的财产。对此，破产监管人国际协会的一份报告指出，破产程序提供了一次绝无仅有的机会，以检验债务人是否存在欺诈或者有无违反管理职责的情况，以便将作奸犯科者绳之以法。因此，提倡各国设计相应的程序，在“无产可破”时通过各种办法将破产程序进行下去。如果允许将债务人“无产可破”的案件，一律拒之于破产程序门外，就会形成暗中鼓励债务人逃债行为的错误机制。因为债务人在破产案件受理之前将财产转移得越干净，留下可支付破产费用的财产就越少，由于无财产支付追查债务人破产欺诈行为的费用，在破产程序中发现债务人非法行为、追回逃债财产的可能性也越低，这将形成债务人逃债越彻底，反而越安全的法律漏洞。因此，必须建立“无产可破”案件破产费用的保障机制以堵塞此漏洞。
在“无产可破”案件中，除破产案件的诉讼费用经人民法院批准可以减免外，管理人报酬和其他费用是仍需要实际支付的。为了解决破产费用的保障问题，我国根据最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第十二条第二款“债权人、管理人、债务人的出资人或者其他利害关系人愿意垫付上述报酬（指管理人报酬）和费用（指管理人执行职务的费用）的，破产程序可以继续进行。”之规定而设立的“破产费用垫付制度”，意在解决管理人报酬和其他费用的支付问题，努力使破产程序继续进行，这从我国破产欺诈现象十分严重的现状来看，具有至关重要的意义。债务人藏匿、转移财产等欺诈行为必然会影响到债权人、管理人、债务人的出资人等利害关系人的利益，这些利害关系人具有在破产程序中通过管理人行使追回权、挽回经济损失的利益驱动，由这些利害关系人垫付部分款项使破产程序得以继续进行，符合包括垫付人在内的各方当事人的利益。上述垫付的款项，应当作为破产费用从债务人财产向垫付人随时清偿。
债权人、管理人、债务人的出资人愿意垫付破产费用的，使得破产程序可以继续进行，是因为存在利害关系。具体而言，主要包括以下情形：（1）、有可能存在假“无产可破”的情形，管理人通过行使撤销权、确认债务人行为无效等方式，能够追回被债务人藏匿、转移及不法处置的财产。（2）、市场行情发生重大变化，债务人财产将大幅升值（如股票、房地产、知识产权升值等）。（3）、管理人以诉讼方式对外追收债务人的债权，判决款项能够执行到位。（4）、股东尚未完全履行出资义务的，管理人可以要求该股东缴纳所认缴的出资，追缴的出资列为债务人财产。（5）、债务人的高管违反忠实义务，利用职权获取非正常收入或侵占债务人财产的，管理人有权追回债务人财产。基于以上情形，可能会有利害关系人站出来，愿意垫付破产费用，以推动破产程序的继续进行。
如果“无产可破”案件不存在以上情形，那么，管理人将处于非常尴尬、进退两难的境地。从管理人的指定方式来看，管理人有平等取得执业机会的制度保障，社会中介机构通过抽签、轮候、摇号等随机公开方式被指定为破产案件的管理人，并因《企业破产法》第二十九条“管理人没有正当理由不得辞去职务”的规定而无权自由选择，一部分随机分配的管理人执业机会没有必须的劳动条件mdash;mdash;管理人报酬和执行职务费用的资金保障，致使管理人缺乏工作积极性。管理人接受人民法院的指定，并进驻债务人企业后，在清理债务人财产的过程中，通常才能发现“无产可破”的情形。破产程序是否继续进行取决于利害关系人的自愿垫资，如果没有以上情形的存在，利害关系人也就没有垫付款项的利益驱动，此时，管理人只能提请人民法院终结破产程序。但是，在破产程序终结前已经发生的管理人报酬和其他费用又如何解决呢？如果都由管理人承担，则管理人在付出劳动后，不仅没有获得劳动报酬，还要承担非自身原因所导致的经济损失，显然，这是不合理的，也与公平正义的法律精神是相悖的。
此外，有这样一种情况，尽管债务人财产不足以支付破产费用，债权人、管理人、债务人的出资人又都不愿意垫付破产费用，但因涉及社会公共利益，破产程序仍然需要继续进行，原因有：（1）、需要将债务人财产进行变价处置，以免债务人财产处于无人管理的状态，做到物尽其用，不浪费社会资源。（2）、避免债务人财产被部分债权人哄抢，引发群体性事件，影响社会稳定。（3）、需要依法对破产企业职工进行妥善安置。（4）、有利于保护国家利益，发现并追究企业高管人员对国有资产流失的法律责任等。基于以上公共利益的原因，破产程序需要继续进行，当然也会随之产生新的破产费用。
在“无产可破”案件中，除了司法解释所规定、现行的“破产费用垫付制度”外，是否还有其他办法可以解决破产费用的难题呢？在德国，“无产可破”案件的继续进行通过预付足够资金来解决，这为管理人通过行使撤销权追回被债务人非法处分的财产，维护债权人合法权益提供了制度契机。在英国，“无产可破”案件由破产署指派官方破产管理人负责处理，政府从所有破产人的不动产中提取17%比例的费用作为破产清算基金，用于管理无财产破产案件的支出。应当说，其取之于社会、用之于社会的运作模式是非常有效率和成功的，值得我国借鉴。
《企业破产法》实施以来，破产案件的数量不增反降，其中，影响企业破产案件受理的一个重要原因就是“无产可破”案件中破产费用的保障机制不健全。基于“无产可破”案件的公益性，政府对此责无旁贷。因此，笔者认为，现行的破产费用垫付制度只能解决应急问题，是权宜之计，从长远来看，我国应当尽快建立破产管理基金制度。最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第十二条第二款的“其他利害关系人”就包括政府，政府可以此为依据建立破产管理基金，由财政预算安排专项资金，并以破产案件中提取的及上交国库的债务人财产、破产案件的罚没收入、社会捐款等方式作为资金来源。
在“无产可破”案件中，因利害关系人不愿垫付而终结破产程序前所发生的破产费用，或者因涉及社会公共利益，破产程序必须继续进行而产生新的破产费用，可由管理人申请，经人民法院决定，从基金中拨付费用用于弥补前述破产费用的不足。通过国家相关部门专设的基金补贴，对“无产可破”案件的破产费用予以部分补偿，能够调动利害关系人垫付资金的积极性，推进破产费用制度向更加公平、合理的方向迈进。另外，如果出现《企业破产法》第十二条第二款“人民法院受理破产申请后至破产宣告前，经审查发现债务人不符合本法第二条规定情形的，可以裁定驳回申请”之情形，对于在驳回破产申请裁定下达前实际发生的破产费用，在债务人不应承担、债权人不愿或无力承担时，也可以启动破产管理基金补偿机制予以解决，以体现法律的公平和正义。
因此，建立健全破产管理基金制度，对于完善“无产可破”案件破产费用的保障机制和债务人财产追回制度，实现债务人财产的最大化，促进债权人整体公平受偿，预防债务人的破产欺诈，提高企业重整成功率，推进诚实信用社会建设，弥补市场机制浪费社会财富的弊端，维护市场秩序和社会稳定具有重大意义。